La Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública ha publicado en la Revista Rap Nº 400 una monografía de mi autoría titulada "La reforma estructural en la jurisprudencia reciente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación". A continuación, el sumario y la introducción del trabajo.
SUMARIO:
I. Introducción. II. La operatividad de los derechos económicos, sociales y culturales. a) La doctrina de las generaciones de derechos humanos. b) La doctrina del carácter programático de los derechos económicos, sociales y culturales. c) Conclusiones preliminares sobre la exigibilidad judicial de los derechos económicos, sociales y culturales. III. Las dificultades de la exigibilidad y plena satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales. IV. La reforma estructural: un remedio complejo para problemas complejos. a) La negociación entre las partes en litigio. b) El carácter continuado de la intervención judicial. c) La transparencia en el litigio estructural. d) Conclusiones preliminares sobre las características principales de los litigios de reforma estructural. V. La reforma estructural en la jurisprudencia de la Corte Suprema. a) El caso “Mendoza”. b) El caso “Verbitsky”. VI. A modo de colofón.
La reforma estructural en la jurisprudencia reciente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Por Federico G. Thea
I. Introducción.
Desde comienzos de este siglo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación comenzó a presentar en forma más uniforme y continua varios y muy valiosos precedentes en relación con la exigibilidad judicial de los derechos económicos, sociales y culturales.[1]
Sin perjuicio de su innegable importancia, cabe indicar también que la mayoría de los fallos citados se refieren a casos individuales muy concretos –en general, relativos al derecho a la salud–, en los cuales no se intervino en el problema estructural que afecta en forma constante y masiva la plena satisfacción de estos derechos.
En el difícil contexto económico y social actual de nuestro país –y de la mayor parte de Latinoamérica–, en donde existen enormes desigualdades en la distribución de la riqueza y en el acceso a los derechos más básicos y fundamentales, la cantidad de casos individuales que pueden llegar a presentarse a los tribunales judiciales exigiendo la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales podría producir una crisis de gerenciamiento del sistema judicial.[2] Si bien la acumulación de procesos y los procesos de clase constituyen dos herramientas procesales muy útiles para enfrentar el problema de la posible “inundación” de los tribunales por demandas masivas con pretensiones similares,[3] para el supuesto de casos relacionados con la satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales, donde por lo general la violación a los valores constitucionales proviene de problemas estructurales –que se manifiestan, comúnmente, en la inexistencia de políticas públicas o en el inadecuado funcionamiento de las burocracias estatales– estas alternativas no parecen suficientes, ya que el mayor desafío que presentan estos casos es la elección del remedio judicial más idóneo y su posterior ejecución, tratando de preservar, al mismo tiempo, el respeto por el principio de división de poderes.[4]
En el presente trabajo nos proponemos analizar los alcances de la función jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, a la luz de una herramienta procesal bastante novedosa –y no demasiado difundida– en nuestro país, que creemos puede ser una alternativa valiosa para el problema planteado precedentemente: la reforma estructural.
A tal efecto, si bien haremos un somero repaso por las complejidades más salientes que presenta la exigibilidad judicial de los derechos económicos, sociales y culturales, y trataremos en algún punto las discusiones planteadas alrededor del rol de los jueces en estos casos, nuestro objetivo es centrar la atención principalmente en el tipo de medidas que deberían adoptarse desde el Poder Judicial para garantizar, de manera efectiva y no meramente retórica, la plena exigibilidad y operatividad de estos derechos.
Así, asumiendo la bidireccionalidad que existe entre la idea de derechos y medidas judiciales de ejecución de sentencias para definir los alcances y las formas de la exigibilidad judicial de los derechos económicos, sociales y culturales, enfocaremos nuestro estudio sobre la función jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la protección de estos derechos, desde una perspectiva que enfatiza no ya las meras “declaraciones de derechos”, sino, antes bien, el tipo de medidas que resultan necesarias e idóneas para su real implementación.
En esta tarea, comenzaremos por repasar críticamente las principales objeciones que se han planteado en relación con la plena operatividad y exigibilidad judicial de los derechos económicos, sociales y culturales.
En segundo término, analizaremos las dificultades principales que presenta la satisfacción, por vía judicial, de los derechos antes mencionados; para luego, teniendo en cuenta las complejidades de este escenario, donde la obligación del activismo judicial, la eficaz y efectiva satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, y la armonización del principio de división de poderes parecen imposibles de conciliar, estudiar el tipo de medidas que, a nuestro criterio, resultan más idóneas para los litigios que involucran estas cuestiones, y que configuran un modelo alternativo de justicia administrativa: las medidas de reforma estructural.
Finalmente, expondremos las principales características de las medidas de reforma estructural, y las estudiaremos a la luz de dos trascendentes casos tratados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en forma reciente –los casos Mendoza y Verbitsky– que, según intentaremos demostrar en este trabajo, se enrolan en una saludable tendencia activista que no es común en nuestro país,[5] y cuyo primigenio y máximo exponente en el derecho comparado ha sido el caso Brown v. Board of Education, en los Estados Unidos de América. [6]
[1] Ver, entre otros, CSJN, Asociación Benghalensis, 2000, Fallos 323:1339; CSJN, Campodónico de Beviacqua, 2003, Fallos 323:3229; CSJN, Ferrer de Leonard, 2003, Fallos 326:2637; CSJ, Aquino, 2004, Fallos 327:3753; CSJN, Vizzoti, 2004, Fallos 327:3677; Sánchez, Norma 2004, Fallos 328:4640 y 328:4826; CSJN, Lifschitz, 2004, Fallos 327:2413; CSJN, Orlando, Susana 2005, Fallos 328:1708; CSJN, Asociación de esclerosis múltiple de Salta, 2005, Fallos 326:4931; CSJN, Rodríguez, Karina, 2006, Fallos 329:553; CSJN, Esquivel Roberto, 2006, Fallos 329:548; CSJN, Quiñone, 2006, Fallos 329:2759; CSJN, Reynoso, Nilda, 2006, Fallos 329:1638; CSJN, Ministerio de Salud c/ Gobernación s/ acción de amparo, 2006, Fallos 329:4741; CSJN, Cambiaso Péres de Nealón, 2007, Fallos 330:3725; CSJN, María Flavia Judith, 2007, Fallos 330:4647; CSJN, Rivero, 2009, Fallos 332:1394.
[2] Basta con ver, por ejemplo, la enorme cantidad de pleitos existentes en la Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, con motivo de la situación de calle de habitantes de la Ciudad que, no obstante, representa un porcentaje mínimo de la gran cantidad de personas afectadas. Sobre las posibles crisis de gerenciamiento del poder judicial con motivo de la iniciación de procesos en forma masiva, ver García Pullés, Fernando, “Defensa institucional contra la corrupción. Herramientas para su eficacia. El proceso de clase. Necesidad de una regulación urgente”, Revista RAP Nº 381, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2010, p. 193.
[3] Ver, entre otros, Lorenzetti, Ricardo Luis, Justicia colectiva, Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 2010; García Pullés, Fernando, Acumulación de procesos y procesos de clase, Buenos Aires, Ad Hoc, 2002; CSJN, Halabi, 2009, Fallos 332:111, con nota de Juan Vicente Sola (LL 27/11/2009, 6); Fernando R. García Pullés (LL 04/03/2009, 8); Maximiliano Torricelli (LL 04/03/2009, 8); Gregorio Badeni (LL 10/03/2009, 7); Daniel Alberto Sabsay (LL 19/03/2009, 6); María Angélica Gelli (LL Sup. Const. Marzo 2009, 33); Juan Carlos Cassagne (LL 06/04/2009, 6); Fernando De La Rúa y Bernardo Saravia Frías (LL 06/05/2009, 8); y Luis Francisco Lozano (LA LEY 27/11/2009, 6), entre otros.
[4] Como explica Balbín, “los jueces no pueden diseñar las políticas públicas por el postulado de división de poderes […] El poder político –es decir el legislador y el ejecutivo– es quien debe planificar y ejecutar las políticas públicas por mandato constitucional y en razón de su legitimidad de carácter democrático. […] De todos modos, el juez sí puede y debe establecer los lineamientos básicos de las políticas públicas en términos de objetivos –reconocimiento y respeto de los derechos–, pero no su contenido”. Balbín, Carlos F., Curso de derecho administrativo, Tomo I, Buenos Aires, La Ley, 2007, pp.521-523. En sentido concordante, señala Sesín que “[l] a opinabilidad no excluye de por sí el control judicial, porque el juez debe verificar si ha sido correctamente ejercida la discrecionalidad dentro de la juridicidad. Consecuentemente, el control debe recaer sobre todo el comportamiento administrativo objetivable (cognitivo)”, Sesín, Domingo Juan, Administración Pública. Actividad Reglada, Discrecional y Técnica, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004, p. 45.
[5] Con excepción de algunas importantes sentencias del Fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, entre la que cabe destacar, entre otras, la recaída en autos Acuña, María Soledad c/ Ciudad de Buenos Aires, de la Sala I de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributaria (23/12/2008), con nota de Thea, Federico G., “Hacia nuevas formas de justicia administrativa: Apuntes sobre el "Litigio Estructural" en la Ciudad de Buenos Aires”, LL Sup. Adm. 2010 (febrero).
[6] 347 US 483 (1954), 349 US 294 (1995).
