El Dr. Rubén Flores Dapkevicius ha publicado el artículo, "La acción y recurso de inconstitucionalidad (supralegalidad constitucional): Competencia del Poder Judicial atribuída a la Suprema Corte de Justicia de Uruguay", que aparece a continuación a texto completo.
Agradecemos una vez la gentileza del Dr. Flores Dapkevicius por enviarnos el texto completo del artículo, y permitir su publicación en el blog.
LA ACCION Y “RECURSO” DE INCONSTITUCIONALIDAD (SUPRALEGALIDAD CONSTITUCIONAL): COMPETENCIA DEL PODER JUDICIAL ATRIBUIDA A LA SUPERMA CORTE DE JUSTICIA DEL URUGUAY
1. Concepto.
2. Antecedentes constitucionales
3. Diversos sistemas de control de constitucionalidad de la ley
4. El control de constitucionalidad en el sistema uruguayo
5. Normativa y análisis del sistema nacional
6. Algunas hipótesis especiales
7. Conclusiones
RESUMEN: Los sistemas constitucionales, desde antiguo, han establecido el principio de supralegalidad constitucional. Este consiste en la defensa de la Constitución frente a presuntas leyes inconstitucionales. El sistema se desarrolla según diversos modelos. Estos son analizados, extensamente, en este trabajo
1. CONCEPTO.
La defensa de la Constitución puede realizarse mediante diversos instrumentos . Por ejemplo, se legislan en la Carta normas protectivas respecto a los golpes de Estado, art. 330. También respecto de los actos constituyentes del Poder Constituyente derivado . Así la Corte Constitucional colombiana resuelve sobre los actos reformatorios de la Constitución, pero sólo por vicios de procedimiento en su formación .
Cuando analizábamos la clasificación de las Constituciones observamos aquellas que tenían un procedimiento de defensa de la supra legalidad constitucional. En el supuesto de existir ese instrumento la Constitución se define como rígida propiamente dicha.
“La súper legalidad constitucional, para ser completamente organizada, ha de reunir las dos condiciones siguientes:
1. La organización de una operación constituyente, con un poder constituyente que esté por encima de los poderes gubernamentales ordinarios y con un procedimiento especial de revisión, que da a la Constitución un carácter rígido ;
2. La organización de un control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes ordinarias” .
Es ese el mecanismo que, en este momento, analizaremos y que constituye una pieza del Derecho Constitucional Procesa l .
El sistema de control de supremacía de la Constitución nace con el caso “Marbury versus Madison”, sentencia dictada por el juez Marshall. Tras el referido caso no hubo invalidación de leyes del Congreso estadounidense hasta el caso “Dred Scott” de 1857.
Para nosotros inconstitucionalidad de las leyes es el proceso que tiene por objeto observar la regularidad constitucional de una ley, respecto al máximo código vigente en el momento de su dictación. Si se confronta una ley anterior se aplica el art. 329 de la Constitución, aplicándose los principios de derogación
2. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES
La Constitución de 1830 no consagró la defensa de la jerarquía de la Constitución. Es decir, no se estableció un procedimiento especial para declarar las leyes inconstitucionales. Se entendía que no era procedente en virtud de que sólo correspondía al Poder Legislativo interpretar la Constitución. Ello no obstó, que en contados casos, los jueces, siguiendo el sistema estadounidense, declararan inconstitucionales leyes que violaban el máximo código vigente.
En la Constitución de 1918, tampoco, existía procedimiento, especial, para defender la jerarquía constitucional.
En 1934, entre otras competencias originarias y exclusivas, se adjudicó a la Suprema Corte, la defensa de la mayor jerarquía normativa de la Constitución. Las leyes, de conformidad con la Constitución de 1934, podían ser declaradas inconstitucionales por razón de forma o de contenido .
Dicha declaración y la inaplicabilidad de las disposiciones afectadas por la inconstitucionalidad , deberían solicitarse por parte legitimada o por el juez o Tribunal que conozca en el juicio donde debiera aplicarse la norma cuestionada. No existía la vía de acción.
Formulado el petitorio, o planteada de oficio la inconstitucionalidad , quedaba en suspenso el proceso y debían enviarse los autos a la Suprema Corte de Justicia.
El fallo de la Suprema Corte de Justicia, como en la actualidad, sólo tenía efecto en el proceso contradictorio en que sea pronunciado.
En 1952 el procedimiento de inconstitucionalidad de las leyes es similar al establecido en 1934 y finaliza en el vigente. Las leyes y los decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción, pueden ser declaradas inconstitucionales por razón de forma o de contenido, estableciéndose la vía de acción y la legitimación activa del creado Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
3. DIVERSOS SISTEMAS
En el Derecho Comparado existen diversos sistemas de declaración de la inconstitucionalidad de las leyes, siendo los modelos de los diferentes tipos los sistemas francés, estadounidense y austríaco.
Veamos las diversas clasificaciones:
• De acuerdo al órgano encargado de efectuar la confrontación observamos:
a. Constituciones que competen el control a órganos esencialmente
políticos . Es el caso de la Constitución francesa, de 1958, que atribuyó la competencia al Consejo Constitucional, que se compone por los ex presidentes de la República y por miembros representantes de cada uno de los tres poderes.
b. Por otra parte existen Constituciones que otorgan la competencia a
órganos especiales, que no integran ninguno de los Poderes del Estado. Por ejemplo España y el sistema alemán de la Corte Constitucional Federal.
c. El sistema Judicialista se caracteriza porque el control es efectuado
por el Poder Judicial.
• Control a priori o a posteriori
Otra clasificación distingue si el control se verifica antes de la sanción de la ley. Es el control a priori estatuido en Francia. Su fundamento es el respeto al principio de separación de poderes. En esta hipótesis se entiende el referido principio diciendo que ningún órgano del Estado puede verificar la regularidad de un acto de otro. Por ello se controla el proyecto de ley. El ejemplo cercano lo encontramos en Colombia donde se efectúa el control previo de los proyectos de ley estatutaria .
El sistema diverso, y ampliamente mayoritario, es el que se realiza a posteriori de la sanción de la ley. Es nuestro sistema
• De acuerdo a los efectos de la declaración pueden distinguirse aquellos sistemas que atribuyen al mismo efectos generales. Es el sistema austríaco que produce la derogación de la ley. El referido sistema se contrapone a aquellos que atribuyen solamente efecto al caso concreto en el proceso que la declaración se solicite. Es el sistema uruguayo .
• Se diferencian los sistemas que atribuyen a la declaración
efecto ex nunc, esto es para el futuro. Es el sistema uruguayo, aunque el tema se discute. El sistema alemán atribuye a la sentencia efecto ex tunc. Ello significa que se anula la ley porque se otorga a la declaración efecto para el pasado (desde la sanción) y para el futuro .
• Respecto de la legitimación activa, esto es quiénes pueden solicitar inconstitucionalidad, se diferencian:
a. El particular es el que puede solicitar la inconstitucionalidad si se siente afectado en su derecho subjetivo, o en su interés legítimo. Es el sistema uruguayo.
b. Cualquiera puede solicitar la declaración en virtud de que la defensa de la Constitución es competencia de todos. Es la acción popular.
c. Por último se distingue aquel sistema que atribuye la legitimación activa a órganos políticos del Estado.
• De acuerdo a los vicios que se pueden verificar observamos el control sobre la materia o contenido de la ley. Se verifica si una ley establece, por ejemplo, la pena de muerte. En Uruguay esa norma sería inconstitucional por violar el art. 26 de la Carta. También se puede controlar la forma de sanción de la ley. Esto es si se siguió el procedimiento de dictación de la norma estatuido en la Constitución.
• De acuerdo a si el control se verifica por un solo órgano o varios, existen sistemas concentrados , difusos y mixtos .
a. El sistema concentrado se caracteriza porque el control de regularidad constitucional se desarrolla por un órgano único. Este puede pertenecer al Poder Judicial o ser un órgano extra poder.
b. Sistema difuso es aquel donde cualquier juez
puede verificar si una ley es inconstitucional. El ejemplo es el sistema argentino .
c. El sistema mixto se caracteriza por el hecho de que parte de la competencia es atribuida a un órgano único. El resto de la competencia de control constitucional se desarrolla en forma difusa. Los ejemplos los encontramos en los órdenes brasileño, art. 102 de la Constitución de 1988 y peruano .
4. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL SISTEMA URUGUAYO
El sistema de constitucionalidad uruguayo se caracteriza por ser:
• concentrado en un órgano. Es la Suprema Corte de Justicia la única competente para decir la inaplicabilidad de una ley por violatoria de la Constitución ,
• judicialista. Es decir que el tema se dirime en un órgano que integra el Poder Judicial
• a posteriori, ya que se juzga la constitucionalidad luego de sancionada la ley.
• La legitimación activa corresponde al particular que se siente afectado en su interés directo, personal y legítimo. También se incluye la situación jurídica subjetiva más importante. Esto es el derecho subjetivo.
• El proceso o excepción sólo refiere al caso concreto. Es decir que la ley continua vigente aunque se declare su inaplicabilidad para el caso objeto de sentencia. El tema es ampliamente criticado por el pueblo y por parte de la doctrina. Se dice que, si la norma es inconstitucional, lo es para todos. El sistema actual obligaría a cada legitimado activo a accionar o excepcionarse.
• La crítica anterior olvida que la declaración de constitucionalidad de la ley, en nuestro país, es a los efectos de proteger a la Constitución pero, también, a la ley. Esta última, como manifestación más acabada de la voluntad general (el pueblo) , no puede dejarse de aplicar por otro poder del Estado. Resolver en contrario es conceder al Poder Judicial una primacía absoluta sobre el Poder Legislativo y olvida, nada menos, el principio de separación de poderes vértice fundamental del Estado de Derecho que impide la concentración del poder.
• La Corte y el Poder Judicial en general tiene establecido que la sentencia que declara la inconstitucionalidad tiene efecto ex nunc. Esto es hacia el futuro. Se funda en que la ley resultó aplicable hasta que el legitimado se quejó y planteó la acción. Por otra parte, se dice, existen derechos adquiridos. El tema es discutible. Por ejemplo: qué sucede con un contribuyente que pagó indebidamente un impuesto y, luego, logra la inconstitucionalidad de la ley. La tesis sustentada dice que, en definitiva, lo pago , pago está. La solución no parece adecuada y es contraria a soluciones clásicas, como lo reglado en el cuasi contrato pago de lo indebido.
• La inconstitucionalidad puede fundarse en motivos de contenido, materia, o de procedimiento de sanción de la ley o decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción.
• Temporalmente, para que una ley sea inconstitucional, debe ser posterior a la norma constitucional con la que colide. De ser anterior, se aplicará el principio de derogación, por el que una norma de igual o superior jerarquía posterior, deroga a la inferior de acuerdo al principio de jerarquía formal de las fuentes.
• El art. 508 del CGP eliminó la discusión de si un decreto ley de los Gobiernos de facto, que tienen fuerza de ley, podía ser declarado inconstitucional en virtud que el instituto se aplica “Siempre que deba aplicarse una ley o una norma que tenga fuerza de ley...”.
• Se debe considerar la creación de un Tribunal Constitucional similar al español, ajeno al sistema Poder Judicial, integrado, necesariamente por especialistas en Derecho Público, a los efectos de declarar la inconstitucionalidad de las leyes.
5. NORMATIVA Y ANALISIS
La principal normativa de la acción de inconstitucionalidad la encontramos en los arts. 256 a 260 de la Carta.
Así el art. 256 dice que: “ Las leyes podrán ser declaradas inconstitucionales por razón de forma o de contenido”
Los actos procesables en inconstitucionalidad son las leyes, entendidas en sentido orgánico formal , y los decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción, art. 260 . Estos actos son actos legislativos departamentales donde intervienen los dos órganos fundamentales de los Gobiernos Departamentales. Esto es la Intendencia Municipal y las Juntas Departamentales
Se destaca que existe, en el derecho comparado el control de inconstitucionalidad por omisión del legislador el que, para proceder, requiere determinados supuestos como , por ejemplo, que la norma no sea ejecutable por sí misma, etc. . Se subraya que en Uruguay no procede el referido instituto en virtud de lo expuesto.
La inconstitucionalidad puede solicitarse por motivos de materia o contenido que viole la Constitución . Por ejemplo una ley que establezca la pena de muerte. También puede solicitarse en virtud de forma. Ello acontece cuando la ley no fue aprobada de conformidad con el procedimiento que estatuye la Constitución . Por ejemplo no se respetó la necesidad de la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo .
Por su parte el Artículo 257 refiere a la competencia de la Corte . Lo hace con precisión jurídica cuando dice que la misma es originaria y exclusiva en la materia. La competencia de la Suprema Corte es exclusiva. Sólo a ese órgano corresponde decidir.
El Artículo 258, que establece, especialmente , las vías para plantear la inconstitucionalidad, dice: “La declaración de inconstitucionalidad de una ley y la inaplicabilidad de las disposiciones afectadas por aquélla, podrán solicitarse por todo aquel que se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo: 1°) Por vía de acción, que deberá entablar ante la Suprema Corte de Justicia. 2°) Por vía de excepción, que podrá oponer en cualquier procedimiento judicial. 3º) El Juez o Tribunal que entendiere en cualquier procedimiento judicial , o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en su caso, también podrá solicitar de oficio la declaración de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad, antes de dictar resolución. En este caso y en el previsto por el numeral 2°), se suspenderán los procedimientos, elevándose las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia”.
La norma reitera que uno de los criterios de clasificación de las funciones del Estado es el de valor y fuerza al hablar de “inaplicabilidad”.
El artículo sólo hace referencia al interés directo, personal y legítimo. No menciona la situación jurídica subjetiva derecho subjetivo. De todas formas esa situación se encuentra comprendida por ser la de mayor intensidad. Si la situación jurídica “interés legítimo” es protegida, más, aún lo será la más importante.
Por otra parte es esta norma la que establece las formas de solicitar la inconstitucionalidad: acción, excepción o defensa en juicio y la vía de oficio cuando el aplicador debe aplicar la norma y considera que puede ser inconstitucional.
Se observa que no se menciona al Poder Ejecutivo cuya legitimación activa para plantear la inconstitucionalidad de una ley se discute . El tema es complejo porque debe considerarse si el órgano observó el proyecto, si las observaciones fueron levantadas, etc. La Corte procesa los planteamientos, Sent. 488/96.
Las vías para plantear la inconstitucionalidad son tres :
• Vía de acción
La vía de acción se materializa en una demanda , directa, ante la Suprema Corte de Justicia. Con la misma se inicia un nuevo proceso. El tema se encuentra regulado en el Código General del Proceso, art. 512. Debe efectuarse por escrito, indicándose, como en todas las vías, con precisión, los preceptos constitucionales que se entiende han sido violados por la ley.
La norma exige una legitimación activa de interés directo, personal y legítimo.
Aunque el tema fue analizado ampliamente en los lugares donde se exige legitimación activa, nuevamente debemos presentar el tema.
Directo significa que la lesión debe ser directamente a su persona. Por ejemplo una ley que excluyera a los hombres de determinados derechos. En ese caso serán éstos los que podrán incoar la acción en virtud de ser los directamente lesionados.
Personal significa que será el presuntamente lesionado el que debe presentar la acción de inconstitucionalidad, salvo, obviamente, representación . Se excluyen asociaciones intermedias, como por ejemplo los sindicatos, organización de arrendatarios, etc.. Tampoco podría accionar la Defensoría del Pueblo, o el Comisionado Parlamentario , art. 258 de la Constitución
Legítimo, unido a interés, refiere a una de las situaciones jurídicas subjetivas habilitantes para accionar en general. El otro supuesto es el de derecho subjetivo que es la situación jurídica subjetiva donde un individuo puede exigir determinada conducta a alguien y, éste, está obligado a actuar de conformidad. Se diferencia del interés legítimo en tanto, en este último caso, el exigido no tiene la obligación de actuar de acuerdo a lo que se le quiere imponer, porque su decisión, reglada por normas de organización de la Administración que tienen por objeto satisfacer el interés público, le permiten una cierta discrecionalidad.
Permitiéndose como legitimación activa el interés legítimo, una especie de situación jurídica subjetiva, de menor intensidad que el Derecho subjetivo y, tratándose la acción de inconstitucionalidad de una garantía de los habitantes, procede, indudablemente, en la situación que más debe protegerse, esto es, justamente , los derechos subjetivos.
• Vía de excepción
La excepción es una vía que se interpone en un proceso que se está desarrollando y, donde probablemente, podría aplicarse la ley cuestionada. Es decir, insistimos, en esta defensa procesal, a diferencia del supuesto de la vía de acción, existe un juicio que se está ventilando.
Planteada la inconstitucionalidad el juez debe enviar el expediente a la Suprema Corte de Justicia la que, decidida que fuere la excepción o defensa, devolverá el expediente al juez de la causa. Este debe seguir procesando el juicio y, cuando decida, deberá tener presente la declaratoria efectuada por la Corte .
• Vía de oficio
La vía de oficio es la posibilidad que se le concede a los jueces ordinarios del Poder Judicial, y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo , de suspender los procedimientos y enviar el expediente a la Corte para que esta decida si la ley es inconstitucional. Es decir, existiendo un proceso que se está desarrollando, el juez llamado a fallar, tiene la duda o certeza de que la norma es inconstitucional. Pero como no está habilitado para inaplicarla directamente, y ante la falta de planteamiento del interesado, decide plantearla de oficio. El trámite es similar al supuesto de la vía de excepción .
Según el art. 259 , siempre de la Carta, el fallo se aplica , exclusivamente, al caso concreto y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado.
Por su parte el Artículo 260 dispone que los decretos de los Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción, podrán también ser declarados inconstitucionales, con sujeción a lo establecido para la ley ordinaria. La extensión es correcta porque los Gobiernos Departamentales ejercen, por autorización de la Carta, el ejercicio de función legislativa mediante los actos que pueden ser objeto de inconstitucionalidad.
La inconstitucionalidad de las leyes fue reglamentada por el Código General del Proceso (CGP) , art. 508 y siguientes.
6. ALGUNAS HIPÓTESIS ESPECIALES
En este trabajo no corresponde, ni resulta posible, detenernos in extenso a analizar diferentes casos o hipótesis que refieren al proceso o incidente de inconstitucionalidad de las leyes. Por eso simplemente plantearemos algunos temas, de los más relevantes, apoyándonos en sentencias de la Corte que, no se comparten, necesariamente, por estar incorporadas.
a. Efecto ex nunc de la sentencia
Se ha entendido que la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma tiene efecto sólo hacia el futuro. Esto es ex nunc. Es decir que su efecto no se proyecta al pasado y futuro. Esto es ex tunc, sent. 43/92. Ello puede tener consecuencias respecto de determinados derechos patrimoniales. Por ejemplo, una persona ha cumplido con su obligación de pagar determinado impuesto. Luego de un tiempo presenta la acción de inconstitucionalidad y logra la declaración de la misma. Si solicita que se le devuelva lo pagado se le dirá que el efecto de la declaración de inconstitucionalidad lo es para el futuro. Por ello no se le devuelve el dinero. El fundamento es que la ley tuvo vigencia y le fue aplicada hasta que logró la inconstitucionalidad y, para los demás, continua vigente y se les aplicará hasta que obtengan la declaración. Nosotros recordamos que existe un instituto de derecho civil denominado pago de lo indebido.
En el sentido de que se está hablando también puede observarse la sent. 76/2001 del Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo de 1er Turno.
b. Las leyes de presupuesto y rendición de cuentas
La Corte ha entendido que la prohibición del art. 216 inc. segundo refiere al presupuesto, acto técnico o documento político , y no a la ley que lo sanciona. Se realiza una especie de distinción entre las normas típicamente presupuestales, de las que, de principio, no lo son y se declara la constitucionalidad , sents. 141/91, 61/92 80/68, etc. .
La norma que se comenta dispone que no se incluirá ni en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de Cuentas, disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno ni aquellas que no refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución.
Veamos directamente un pronunciamiento del jerarca del Poder Judicial . La Sentencia Nº 132/2007 de la Suprema Corte dijo: “VISTOS: Estos autos caratulados: "C.V. y otros c/ Gobierno De¬partamental de Maldonado - Acción de inconstitucionalidad respecto al Decreto de la Junta Departamental de Maldonado Nº 3764 de fecha 31/07/2002" Ficha 1-363/2002.
RESULTANDO QUE: I) A fs. 1 comparecieron los accionantes en calidad de funcionarios del Gobierno Departamental de Maldonado e interpusieron acción de inconstitucionalidad respecto del Decreto Nº 3764, promulgado por la Intendencia Municipal de Maldonado el 31 de julio de 2002, solicitando su inaplicabilidad por considerarlo violatorio de los arts. 7, 53, 54, 60, 67, 72, 195, 214, 215, 216, 219, 222, 223, 224 inc. final, 225, 273 inc. 1, 275 nums. 5 y 6, 281 y 332 de la Constitución de la República.
II) Fundamentando la inconstitucionalidad promovida en razón de forma y de contenido, sostuvieron en síntesis:
A- La disposición legal impugnada es contraria a la Constitución por razón de forma, en cuanto el Decreto Nº 3745 fue modificado ilegítimamente fuera del plazo previsto, presentándolo en forma ilegítima cuando ya había precluido la oportunidad de proponer modificaciones al presupuesto departamental, vulnerando así lo que disponen los arts. 223 y 214 inc. final de la Carta, en cuanto establecen la regla de que cada Intendente proyectará el presupuesto departamental que regirá para su período de gobierno, art. 223, y que toda propuesta que se pretenda de su alteración durante ese período deberá cumplir con los requisitos previstos en el art. 214 inc. final.
Sostienen además que el decreto departamental impugnado es inconstitucional por razón de forma, en cuanto contiene disposiciones que por su naturaleza no presupuestal no pudieron darse por fictamente sancionadas, conforme a los incisos finales de los arts. 225 y 218 de la Carta. (...)
CONSIDERANDO QUE: I.- La Suprema Corte de Justicia, por decisión unánime de sus integrantes naturales, procederá a amparar la pretensión de declaración de inconstitucionalidad por razón de forma y por ende inaplicables a los accionantes los arts. 1 a 7, 12, 13, 22, 23 y 24 del Decreto de la Junta Departamental de Maldonado Nº 3764. (...)
Este razonamiento que sostiene la Corporación, supone el rechazo de la pretensión en lo que respecta a las normas de naturaleza no presupuestal contenidas en el decreto impugnado. Éstas no están afectadas por la limitación temporal para ser propuestas, por lo que cumplido el trámite legislativo previsto (art. 273 num. 1 y 275 num. 2) no son pasibles de observación de inconstitucionalidad por razón de forma. (...)
Finalmente, tampoco se hará lugar a la inconstitucionalidad sustentada en la violación del art. 216 inciso 2 de la Constitución, en cuanto prohibe incluir en los Presupuestos y en las Leyes de rendición de cuentas, disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno, ni aquellas que no se refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución, según lo ha sostenido esta Corporación en Sent. Nº 199/05: "...Y ello por cuanto, la Corporación manteniendo el criterio sustentado en anteriores pronunciamientos, estima que: '...Cuando el art. 216 de la Carta prohibe incluir en los presupuestos disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato del Gobierno, o que no se relacionen exclusivamente con su interpretación o ejecución, ha entendido referirse, obviamente, al presupuesto o acto técnico, o documento político y no a la Ley que lo sanciona; porque ésta, en su sentido material puede contener disposiciones que, como las cuestionadas, no contradigan por su distinta sustancia los principios que el Constituyente quiso resguardar...' (Sent. Nº 138/67)."
"En efecto, la Corte considera que las Leyes de presupuesto o de rendición de cuentas, en tanto Leyes formal y materialmente regulares, pueden incluir normas que no sean de ejecución presupuestal, pues el art. 216 de la Carta Fundamental alude exclusivamente a las normas de naturaleza hacendística, a su interpretación y ejecución pero no a las previsiones ajenas a la materia presupuestal y que son de diversa sustancia (cf. Sents. Nº 17/89, 744/94, 219/97 y 180/00, entre otras)." (...)
c. Las leyes se presumen constitucionales
Se ha establecido, como criterio general de confrontación entre la ley y la Constitución, el principio de que las normas se presumen constitucionales. Asimismo, entre dos posibles interpretaciones de una norma, una constitucionalizante y otra que entienda que la ley es inconstitucional, debe estarse a la constitucionalizante. Esto significa que se prefiere la interpretación que entienda que la ley es ajustada a la Constitución , sent. 74/91, de la Suprema Corte. Ello es así porque se protege la voluntad del pueblo representado, especialmente, en el Poder Legislativo que expide las leyes. Si el soberano, en su mayoría, entiende que no ha sido correctamente representado puede ocurrir al referéndum en las hipótesis habilitadas .
Veamos lo que opina la Corte directamente. La Sentencia Nº 167/ 2006 de la Suprema Corte dijo : “VISTOS: Estos autos caratulados: "A.A. c/ B.B. - Daños y Perjuicios - Excepción de Inconstitucionalidad - Art. 5º de la Ley Nº 15181" Ficha: 2-13255/2006.
RESULTANDO y CONSIDERANDO: I.- En autos el co-demandado interpone excepción de inconstitucionalidad contra el art. 5º de la Ley Nº 15181 (fs. 71/83).
Expresa que: "Alguna jurisprudencia, no obstante, ha hecho caudal en lo dispuesto por el art. 5º de la Ley Nº 15181, sosteniendo que dicha norma no distingue entre instituciones de asistencia pública y privada". "Semejante interpretación no es correcta...". (...)
III.- La Suprema Corte de Justicia desestimará por vía anticipada la excepción de inconstitucionalidad interpuesta.
En efecto. La Corte ha sostenido en Sentencia Nº 24/99, citando fallos anteriores, que: "...se halla facultada para declarar si una ley es o no constitucional; su examen entonces debe costreñirse a la norma y determinar si la misma colide o no con textos o principios superiores que emanan de la Constitución; pero no se halla habilitada para controlar la regularidad de una ley en función de una posible y eventual interpretación de ésta, puesto que lo que es pasible de inconstitucionalidad son las leyes y no la interpretación de los textos legales. Así lo ha decidido pacíficamente la Corporación; en reiterados pronunciamientos ha sostenido que la acción o la excepción de inconstitucionalidad sólo procede cuando la ley impugnada admite una sola, única y clara interpretación, y ésta por lo privativa viola las normas de la Carta, por lo que es inadmisible para el supuesto de una determinada interpretación de la ley". Concluyendo: "Los fundamentos en que se apoya este criterio son claros en opinión de la Corte; la declaración acerca de la constitucionalidad de una ley sólo es pertinente si ésta es de aplicación necesaria e ineludible en un caso concreto...; por el contrario a la Corte en la materia le está vedado efectuar declaraciones genéricas y emitir opiniones sobre cuestiones abstractas de derecho, y reviste este carácter, como es obvio, toda declaración que debe recaer sobre el alcance y sentido que pueda darse a determinada disposición legal".
En la especie, resulta claro que el excepcionante se ampara en una intelección personal de la norma impugnada, como se encarga de explicitarlo a fs. 76/76vta.: "Alguna jurisprudencia ...ha hecho caudal en lo dispuesto por el art. 5º de la Ley Nº 15181, sosteniendo que dicha norma no distingue entre instituciones de asistencia pública y privada". Indicando seguidamente: "Semejante interpretación no es correcta...". Y más adelante: "...la interpretación armónica y sistemática del art. 5º de la Ley Nº 15181, acompasada al texto del art. 25 de la Carta, permite inferir sin violencia que la responsabilidad personal del profesional médico es subsidiaria respecto de la responsabilidad institucional...". Para concluir: "...para el hipotético caso de que se le confiera al art. 5º de la Ley Nº 15181 un significado distinto, permisivo de la acumulación y promoción simultánea de acciones, ello está en abierta contravención a lo estipulado por el art. 25 de la Constitución...". Demostrando con ello, sin lugar a dudas, la existencia de dos interpretaciones posibles de la ley, una de las cuales es compatible con la Carta. Y más allá de que manifieste optar por aquélla que resultare incompatible.
Todo lo que conduce a desestimar el excepcio¬na¬miento de inconstitucionalidad deducido”. (...)
El autor entiende que siempre es posible sentencias contradictorias si, en casos idénticos, intervienen distintos jueces . En esos supuestos corresponderá el recurso de casación, según sus requisitos legales de admisibilidad.
d. Leyes anteriores a la Constitución. Art. 329
El tema fue analizado en el tomo I de este tratado . La Corte entiende, actualmente , que las leyes anteriores a la nueva Constitución vigente, son derogadas por ésta, de corresponder, después de su sanción, sent. 22/93, etc. .
e. Leyes que necesitan la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo
Obviamente la Corte declara la inconstitucionalidad si no se respeta la exigencia constitucional de que determinadas leyes deben tener, necesariamente, la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo , sent. 488/96.
f. Leyes que declaran el interés general
La doctrina se pregunta si la Corte puede investigar y, por ende, declarar la inconstitucionalidad, de una ley que invoca el interés general para regular un tema, donde éste debe establecerse de acuerdo a lo que la Constitución dispone. Por ejemplo lo que surge del art. 7 de la Carta transcrito en el próximo literal. Las soluciones han sido negativas y afirmativas . Entendemos que la Corte puede, y debe, observar si se ha cumplido con la exigencia constitucional. La invocación al interés general , para limitar derechos humanos, deber estar claramente establecido, sent. 152/91.
g. Leyes que limitan los derechos humanos
La Sentencia Nº 132/2007 de la Suprema Corte dijo: “Corresponde reiterar aquí lo sostenido por esta Corporación en Sent. Nº 260/03 respecto a la naturaleza de los derechos enunciados en el artículo 7 de la Carta: "La parte final del art. 7 de la Constitución señala más allá de toda duda razonable, que en nuestra organización constitucional no existen derechos absolutos (salvo el derecho a la vida). La Constitución otorga una discrecionalidad limitada al legislador, obligándole a que atienda razones de interés general, por lo que de apreciarse en el caso la constitu¬cio¬nalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, la Corte deberá limitarse a constatar si concretamente se han observado por parte del legislador las razones de interés general que son pedidas por la Carta, con ciertos atributos y variables que ha definido la Corporación en obrados de especie admisible desde el punto de vista procesal (v. Sent. SCJ Nº 744/94)".
La Corte ha entendido que todos los derechos humanos están sujetos a lo que dispongan las leyes de interés general , salvo el derecho a la vida. En ese sentido se ha dicho que los Decretos de las Juntas Departamentales “con fuerza de ley” en su jurisdicción, pueden limitar los derechos humanos, Sent. 28/992.
El art. 7 de la Constitución dispone que “los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecen por razones de interés general”. El autor destaca que, cuando la Constitución dice simplemente “ley”, el concepto debe entenderse en sentido orgánico formal. Esto es la norma aprobada de acuerdo al procedimiento, y por el órgano, establecido para dictar las leyes establecido en el art. 133 y siguientes de la Carta.
El art. 20 de la ley 17060 define el interés público diciendo que se expresa en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos.
h. Leyes constitucionales
Las leyes constitucionales no pueden ser atacadas mediante inconstitucionalidad por la sencillísima razón de que no son leyes. En efecto, como se vio al analizar el art. 331 de nuestra Constitución, las leyes constitucionales son un procedimiento para reformar la Constitución. Si se cuestiona la validez del proceso de sanción de la nueva Constitución deberá ocurrirse a la Corte Electoral
i. Planteamiento sucesivo, o en diferentes momentos, de inconstitucionalidad
En este supuesto la Corte, en sent. 539/91, entiende que no corresponde. Es decir, que en el mismo acto de presentar la acción o la excepción deben argumentarse todos los vicios de inconstitucionalidad. Ese hecho es una garantía para la contraparte, en el supuesto de planteamiento en vía de defensa o excepción, a los efectos de evitar que litigantes mal intencionados entorpezcan el desarrollo del proceso mediante esta vía de enlentecimiento del mismo.
j. Planteo condicionado
La Suprema Corte rechaza estos planteamientos. Es decir, entonces, que el que se sienta lesionado por una ley inconstitucional, debe manifestarlo en forma clara y contundente, sent. 264/91.
k. Planteamiento por el Poder Ejecutivo
El tema resulta discutible y debe contener algunas precisiones . En primer lugar, se sabe, el Poder Ejecutivo es colegislador con el Poder Legislativo. Por ello debería observarse si ese Poder promulgó la norma expresamente, si la vetó, en el momento correspondiente, etc. La Corte resuelve entendiendo que el referido Poder tiene legitimación activa para plantear la acción, sent. 488/96.
Veamos otra sentencia . La Suprema Corte en sentencia 118/ 02, de 19/IV/02, Dijo : “ Para sentencia definitiva estos autos caratulados: "Suprema Corte de Justicia c/ XX y otros - Acción de Inconstitucionalidad", Ficha Nº 237/1996, con referencia al art. 487 de la Ley Nº 16736, de Presupuesto Nacional.
RESULTANDO: I . El 29 de abril de 1996 (fs. 70 y ss.), se presentó el Sr. Presidente de la Suprema Corte de Justicia Dr. XX , promoviendo acción de inconstitucionalidad del art. 487 de la ley Nº 16736, de fecha 5 de enero de 1996, contra las personas cuyos nombres y domicilios individualizó (fs. 70 y vto.). Comenzó argumentando respecto a la legitimación activa de la Corporación que representa, por considerarse lesionado el interés directo, personal y legítimo de la misma.
En cuanto al tema de fondo, se refirió a la inconstitucionalidad desde el punto de vista formal por haber recorrido la norma legal, en su proceso de formación, un camino no establecido en la Constitución de la República. El artículo impugnado fue introducido en la ley presupuestal por voluntad del Poder Legislativo; sin contar con la preceptiva iniciativa del Poder Judicial, por intermedio de la Suprema Corte de Justicia (art. 239, num. 3° de la Constitución de la República) o en su defecto del poder Ejecutivo (art. 86 del mismo texto), según se desprende de dos documentos agregados con la demanda. (...)
III. Los demandados, en su mayoría, recusaron a los Sres. Ministros de la Suprema Corte integrada , en escritos de fs. 203 a 219, 221 a 238 y 240 a 252. Y a su vez, contestaron la demanda oponiendo excepciones. El resto contestó la demanda oponiendo excepciones (fs. 256 a 271 y 306 a 334vto.), los primeros el 3 de setiembre de 1996, los últimos el 4 y el 9 de setiembre siguiente. (...) .
CONSIDERANDO: I.- (...) II.- De la legitimación causal activa.
Se ha discutido la legitimación causal de la Suprema Corte de Justicia para impugnar, por vía de acción, una norma legal, a su juicio violatoria de la Constitución de la República. Los argumentos utilizados refieren a que no hay ley que a ello la autorice, sin que exista persona (parecería referirse a persona física) que lo hubiera solicitado y a que incide violentando el principio de separación y equilibrio de poderes. Es quién promueve la acción y quién está llamado a juzgarla .
Pues bien, la legitimatio ad caussam consiste, "...en una modalidad extrínseca, en una investidura resultante de su posición como titular de una situación jurídica preexistente. Consiste en la identificación del sujeto del proceso con el sujeto de la relación sustancial que se debate en él; lo habilita para obtener, en su propio nombre, una providencia de mérito" (omissis) "La legitimación para la causa indica Rosemberg no es otra cosa que el aspecto subjetivo de la relación jurídica controvertida, la competencia para el derecho, que debe ser separada cuidadosamente de la demanda, la facultad de gestión del proceso; ella es un presupuesto de fundamento de la demanda, la facultad de gestión del proceso, lo es en cambio de su procedencia" (Sent. set./1979, Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 1er. Turno, (...)
En este expediente, la Suprema Corte de Justicia no actúa como persona jurídica independiente, sino como organismo cabeza de un Poder del Estado, el Poder Judicial, del cual ostenta sin hesitaciones su representación. (...) La Suprema Corte de Justicia tiene legitimación ad processum y el Poder Judicial la legitimatio ad caussam. A idéntica solución llegó esta Corporación, con su integración original, en un caso similar en el que fue cuestionada la legitimación del Poder Ejecutivo para actuar representando al Estado mayor, en una reclamación de inconstitucionalidad (Cfme. Sent. Nº 271, de Setiembre de 1997).
La objeción relativa a que la actora sería Juez y parte carece de fundamentación convictiva y supone que la acción de inconstitucionalidad estaría vedada para el órgano rector del Poder Judicial .
Sostener que el Poder Judicial está habilitado para oponer la defensa de inconstitucionalidad y no para promover la acción no condice con nuestra norma adjetiva ni sustancial. La posibilidad indiscutible de la convocatoria de un interés propio lesionado, impone sostener la pertinencia de la movilización de la pretensión en cualquiera de sus formas.
De modo que no es únicamente con "autonomía técnica" (como se deslizó en el "informe in voce" por la actora), que actúa y decide esta Corporación integrada, sino que lo hace ejerciendo la jurisdicción que le corresponde, con absoluta independencia, que supone algo más que el giro utilizado . En consecuencia, la Corte integrada rechazará esta excepción”. (...)
La sentencia agregada resuelve temas por demás importantes y, sin perjuicio de que su agregación no significa que se comparta, en todo o en parte, importa a los efectos de que el lector la tenga presente. Considérese que es una providencia de la Suprema Corte, respecto de una acción de inconstitucionalidad, promovida por el mismo órgano. Con lo dicho nada en especial se dice. Lo que si se subraya es que no se pudo actuar de otra forma, hecho reconocido en la propia sentencia. La situación es similar a otras. Por ejemplo cuando el propio Tribunal de Cuentas debe controlar sus gastos. La solución se encuentra en la creación del Tribunal Constitucional
I. Imposibilidad de declaraciones genéricas
Veamos directamente un pronunciamiento del jerarca del Poder Judicial . La Sentencia Nº 132/2007 de la Suprema Corte dijo:
"La Corte ha sostenido antes de ahora, que la declaración de inaplicabilidad de la Ley por la declaración de inconstitucionalidad, sólo es pertinente si ésta es de aplicación necesaria e ineludible en un caso concreto."
"Le está vedado a la Corporación efectuar declaraciones genéricas y emitir opiniones sobre cuestiones abstractas de derecho, y reviste este carácter, como es obvio, toda declaración que debe recaer sobre el alcance y sentido que pueda darse a determinada disposición legal (v. Sents. Nº 24/99, 426/03, 163/04, 71/05, 127/06, entre otras)." Es decir, que la Corte no juzga interpretaciones que se puedan realizar de una ley. La situación, tal vez, no sea la más adecuada según se falle de una u otra forma por los distintos jueces inferiores. En esos casos procedería, como único remedio válido, el recurso de casación
Ll Inconstitucionalidad contra fallos judiciales
La sentencia Nº 543, de 1º de Diciembre de 2005, del Tribunal de Apelaciones del Trabajo de 3er Turno dijo : “VISTOS EN EL ACUERDO: Los autos caratulados "H.G. - Acción de Nulidad" (F. Nº 330/528/04).
CONSIDERANDO: El recurso de inconstitucionalidad en vía de excepción deducido contra la sentencia Nº 415 de 30/9/05 de este Tribunal, en aplicación de lo previsto en el art. 513.1 CGP, no habrá de darse curso.
I.- Trátase de una solicitud extemporánea. El art. 513.1 CGP se remite al art. 511.1 del mismo texto normativo. Esta última disposición, y habida cuenta que se plantea la cuestión de inconstitucionalidad en vía de excepción, reza: "La solicitud de declaración de inconstitucionalidad, como excepción o defensa, podrá ser promovida por el actor, por el demandado o por el tercerista, en los procedimientos correspondientes, desde que se promueve el proceso hasta la conclusión de la causa, en la instancia pertinente". (...)
II.- Se cuestiona de inconstitucional una sentencia judicial.
Se expresa en el exordio del escrito que se provee: "Vengo a interponer Recurso de Inconstitucionalidad por vía de excepción, contra la sentencia Nº 415 del 30 de setiembre de 2005" (fs. 74) y el petitorio principal reza: "1) Por interpuesta la excepción o defensa de inconstitucionalidad de la ley contra la sentencia Nº 415 del 30/9/05, y previo los trámites pertinentes -suspensión de los procedimientos- se eleven los autos a la Suprema Corte de Justicia, para que decrete la inconstitucionalidad de la misma, desaplicando las normas referidas citadas" (fs. 78).
Por lo pronto el art. 508 CGP establece: "Siempre que deba aplicarse una ley o una norma que tenga fuerza de ley, en cualquier procedimiento jurisdiccional, se podrá promover la declaración de inconstitucionalidad".
Vale decir, la cuestión de inconstitucionalidad refiere a "una ley o una norma que tenga fuerza de ley", pero no a una sentencia judicial como se alude al caso.
Precisamente, en razón de ello, el art. 512 CGP, al que asimismo se remite el art. 513.1 CGP, requiere del petitorio de inconstitucionalidad que indique "con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitucionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma", lo que al caso no acontece”.
7. CONCLUSIONES
• La defensa de la Constitución puede realizarse mediante diversos instrumentos Por ejemplo, se legislan en la Carta normas protectivas respecto a los golpes de Estado, art. 330.
• Cuando analizábamos la clasificación de las Constituciones observamos aquellas que tenían un proceso de sanción diferente a la ley ordinaria y , un procedimiento, especial, de defensa de la supra legalidad constitucional. Ese proceso se conoce como declaración de inconstitucionalidad de las leyes .
• Por lo expuesto, para que exista un proceso de inconstitucionalidad de las leyes, como nosotros lo conocemos, se requiere una Constitución rígida y rígida propiamente dicha
• La inconstitucionalidad de las leyes es el procedimiento que tiene por objeto observar la regularidad constitucional de una ley, respecto al máximo código vigente, en el momento de su dictación.
• En el Derecho Comparado existen diversos sistemas de declaración de la inconstitucionalidad de las leyes.
• De acuerdo al órgano encargado de efectuar la confrontación observamos Constituciones que competen el control a órganos esencialmente políticos . Por otra parte existen Constituciones que otorgan la competencia a órganos especiales, que no integran ninguno de los Poderes del Estado. El sistema Judicialista se caracteriza porque el control es efectuado por el Poder Judicial.
• Se distingue si el control se verifica antes de la sanción de la ley. Es el control a priori estatuido en Francia. Por ello se controla el proyecto de ley. El sistema diverso, y ampliamente mayoritario, es el que se realiza a posteriori de la sanción de la ley.
• De acuerdo a los efectos de la declaración pueden distinguirse aquellos sistemas que atribuyen al mismo efectos generales. Es el sistema austríaco que produce la derogación de la ley. El referido sistema se contrapone a aquellos que atribuyen solamente efecto al caso concreto en el proceso que la declaración se solicite.
• Se diferencian los sistemas que atribuyen a la declaración efecto ex nunc, esto es sólo para el futuro. El sistema alemán atribuye a la sentencia efecto ex tunc, es decir, para el pasado y futuro.
• Respecto de la legitimación activa, esto es quiénes pueden solicitar inconstitucionalidad, se diferencian los sistemas donde es el particular el que puede solicitar la inconstitucionalidad si se siente afectado en su derecho subjetivo, o en su interés legítimo. Otra variante es la acción popular. En ese caso cualquiera puede solicitar la declaración en virtud de que la defensa de la Constitución es competencia de todos. Por último se distingue aquel sistema que atribuye la legitimación activa a órganos políticos del Estado.
• De acuerdo a los vicios que se pueden verificar observamos el control sobre la materia o contenido de la ley. También se puede controlar la forma de sanción procedimental de la ley.
• De acuerdo a si el control se verifica por un solo órgano o varios, existen sistemas concentrados , difusos y mixtos . El sistema concentrado se caracteriza porque el control de regularidad constitucional se desarrolla por un órgano único. Este puede pertenecer al Poder Judicial o ser un órgano extra poder. Sistema difuso es aquel donde cualquier juez puede verificar si una ley es inconstitucional. El sistema mixto se caracteriza por el hecho de que parte de la competencia es atribuida a un órgano único.
• El sistema de constitucionalidad uruguayo se caracteriza por ser concentrado en un órgano: la Suprema Corte de Justicia.
• Por lo expuesto en el numeral que precede Uruguay adhiere al sistema judicialista.
• Nuestro control es a posteriori, ya que se juzga la constitucionalidad luego de sancionada la ley.
• El Artículo 260 de la Constitución de la República dispone que los decretos de los Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción, podrán también ser declarados inconstitucionales.
• En Uruguay la legitimación activa corresponde al particular que se siente afectado en su interés directo, personal y legítimo. También se incluye la situación jurídica subjetiva más importante. Esto es el derecho subjetivo.
• La normativa no menciona al Poder Ejecutivo, cuya legitimación activa para plantear la inconstitucionalidad de una ley, se discute.
• Para nosotros el proceso o excepción sólo refiere al caso concreto. Es decir que la ley continua vigente aunque se declare su inaplicabilidad para el caso objeto de sentencia. El tema es ampliamente criticado por el pueblo.
• La critica anterior olvida que la declaración de constitucionalidad de la ley en nuestro país es a los efectos de proteger a la Constitución pero, también, a la ley. Esta última, como manifestación más acabada de la voluntad general, no puede dejarse de aplicar, de manera general, por otro poder del Estado.
• La Corte uruguaya, y el Poder Judicial en general, tiene establecido que la sentencia que declara la inconstitucionalidad tiene efecto ex nunc.
• En nuestro país la inconstitucionalidad puede fundarse en motivos de contenido, materia, o de procedimiento de sanción de la ley o decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción.
• Para nosotros, temporalmente, para que una ley sea inconstitucional, debe ser posterior a la norma constitucional con la que colide. De ser anterior se aplicará el principio de derogación por el que una norma de igual o superior jerarquía posterior deroga a la inferior de acuerdo al principio de jerarquía formal de las fuentes.
• El art. 508 del CGP eliminó la discusión de si un decreto ley de los Gobiernos de facto, que tienen fuerza de ley, podía ser declarado inconstitucional en virtud que el instituto se aplica “Siempre que deba aplicarse una ley o una norma que tenga fuerza de ley...”.
• Las vías para plantear la inconstitucionalidad son tres : excepción, oficio y acción.
• Se debe considerar la creación, en nuestro país, de un Tribunal Constitucional similar al español, ajeno al sistema Poder Judicial, integrado, necesariamente por especialistas en Derecho Público, a los efectos de declarar la inconstitucionalidad de las leyes .
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