Dictamen de la Comisión de Jóvenes Abogados de la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo.
Asunto: Posibilidad de sanción de una Ordenanza de Procedimientos Administrativos para el Partido de General Pueyrredón, adoptando el proyecto de ley de procedimiento administrativo bonaerense del diputado Zitti.
Asunto: Posibilidad de sanción de una Ordenanza de Procedimientos Administrativos para el Partido de General Pueyrredón, adoptando el proyecto de ley de procedimiento administrativo bonaerense del diputado Zitti.
Solicitante: Colegio de Abogados de Mar del Plata
Municipalidad de General Pueyrredón.
SUMARIO. I.- POSIBILIDAD JURÍDICA DE LA REFORMA. II.- OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA DE LA REFORMA. III.- DIFERENCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: a) DE FORMACIÓN O CONSTITUTIVO DEL ACTO. b) DE IMPUGNACIÓN DEL ACTO 1- Actos de contenido particular, o individuales: a) Actos emanados de órgano sin competencia resolutoria final o delegada. b) Actos emanados de órgano con competencia resolutoria final o con competencia final delegada. 2- Recursos contra actos generales. a) Impugnación directa de reglamentos o actos generales: b) Impugnación indirecta de reglamentos o actos generales. IV.- INCONVENIENCIA DE ADOPTAR EL PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL COMO MODELO INTEGRAL. V.- CONCLUSIONES.
I.- POSIBILIDAD JURÍDICA DE LA REFORMA
Esta Comisión entiende que en principio no existiría impedimento jurídico para que las municipalidades se dictaran sus propios regímenes procedimentales.
En primer lugar, la Constitución Nacional consagra la autonomía municipal, en su artículo 123, en los siguientes términos: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.”
A su vez, la Constitución de la provincia de Buenos Aires, en su artículo 192, reza: “Son atribuciones inherentes al régimen municipal, las siguientes:
1. Convocar a los electores del distrito para elegir municipales y consejeros escolares, con quince días de anticipación por lo menos, cuando el Poder Ejecutivo dejare transcurrir los términos legales sin hacerlo.
2. Proponer al Poder Ejecutivo, en la época que corresponda, las ternas para nombramientos de jueces de Paz y suplentes.
3. Nombrar los funcionarios municipales.
4. Tener a su cargo el ornato y salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares, asilos de inmigrantes que sostenga la Provincia, las cárceles locales de detenidos y la vialidad pública.
5. Votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo; administrar los bienes raíces municipales, con facultad de enajenar tanto éstos como los diversos ramos de las rentas del año corriente; examinar y resolver sobre cuentas del año vencido, remitiéndolas enseguida al Tribunal de Cuentas. Vencido el ejercicio administrativo sin que el Concejo Deliberante sancione el presupuesto de gastos, el intendente deberá regirse por el sancionado para el año anterior. Las ordenanzas impositivas mantendrán su vigencia hasta que sean modificadas o derogadas por otras. El presupuesto será proyectado por el departamento ejecutivo y el deliberativo no está facultado para aumentar su monto total. Si aquél no lo remitiera antes del 31 de octubre, el Concejo Deliberante podrá proyectarlo y sancionarlo, pero su monto no podrá exceder del total de la recaudación habida en el año inmediato anterior. En caso de veto total o parcial, si el Concejo Deliberante insistiera por dos tercios de votos, el intendente estará obligado a promulgarlo. Toda ordenanza especial que autorice gastos no previstos en el presupuesto, deberá establecer los recursos con que han de ser cubiertos.
6. Dictar ordenanzas y reglamentos dentro de estas atribuciones.
7. Recaudar, distribuir y oblar en la Tesorería del Estado las contribuciones que la Legislatura imponga al distrito para las necesidades generales, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo nombre funcionarios especiales para este objeto, si lo cree más conveniente.
8. Constituir consorcios de municipalidades y cooperativas de vecinos a los fines de la creación de superusinas generadoras de energía eléctrica.”
Conforme las previsiones del artículo 123 de la Constitución Nacional, la doctrina ha sostenido que las municipalidades poseen las siguientes facultades: dictarse sus propias normas fundamentales, elección de sus autoridades, autosatisfacción económica, de legislación, ejecución y jurisdicción; establecimiento de políticas propias dentro de su marco de actuación. (Rosatti, Horacio D., Tratado de derecho municipal, T.1, Pág. 84 y sigs, ed. Rubinzal Culzoni. Respecto a la autonomía municipal y a la facultad legislativa de los municipios, se ha expedido recientemente María Laura Alfonso, La autonomía municipal y sus alcances, en RDA número 63, Ed. Abeledo Perrot, pág. 191 y sigs.)
No caben dudas acerca de la facultad legislativa que poseen los municipios como emanación de sus autonomías de raigambre constitucional.
Además, refuerza el argumento la existencia de doctrina de la Asesoría General de Gobierno que faculta la modificación en todo o en parte de la Ordenanza General 267, considerando también que la misma ha sido sancionada en sus orígenes por un gobierno de facto.
Por otra parte, esta Comisión interpreta que ante la implicancia que la reforma constitucional ha tenido en materia de derecho administrativo, cualquier norma relativa a la materia debe respetar y garantizar los principios y bases que ésta ha sentado, ello a la luz de los arts. 15, 166 última parte y 215 de la Constitución Provincial (en tal sentido, véase Fallos 327: 4185, in re “Astorga Bracht, Sergio y otro c/ COMFER - dto. 310/98 s/ amparo ley 16.986.”, sentencia de 14-10-2004; y autos: “COMPER” s/ Amparo, sentencia del 14-10-2003 –CCASM-).
II.- OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA DE LA REFORMA.
Asumir una reforma del procedimiento administrativo implica desmantelar más de 35 años de estructuras y engranajes, para rearmarlos luego, reemplazando, reacondicionando o modificando piezas y sistemas.
Un cambio semejante debe ser asumido responsablemente, ya que la nueva Ordenanza va a operar simplemente como “manual de instrucciones”, el cual poca utilidad puede llegar a tener si los recursos y operadores del sistema no están acordes a las nuevas exigencias, limitándose a improvisar soluciones y reciclar el viejo y vetusto modelo que, aunque mal, todavía funciona.
Esta Comisión considera que deben contextualizarse las posibilidades fácticas de los municipios y de la Provincia para enfrentar el cambio, el cual deberá operar en las medidas reales de las posibilidades existentes. La reforma implica reestructurar, capacitar a los agentes, brindar información oportuna y adecuada, contar con recursos humanos y materiales suficientes. De otro modo la reforma pretendida se transformará en expresión de deseos que, aunque plausible, no modificará el problema de fondo que enfrentamos los ciudadanos ante los municipios, que consiste básicamente en la falta de respuestas rápidas y simples ante problemas que no revisten mayor complejidad.
Otro aspecto de la conveniencia que no debemos obviar, se refiere al problema de continuar sumando normativa a la ya profusa maraña de normas existentes, con consecuencias como las que se presentaron en materia de Estatutos de Empleo, que, en definitiva, terminaron restringiendo derechos, en numerosas situaciones fueron la razón suficiente para cesantías de dudosa legitimidad y todo tipo de atropellos a los derechos de los empleados públicos municipales.
Teniendo en cuenta este delicado aspecto, sumado a lo ya dicho en el punto 1 de este dictamen, entendemos que no debemos tomar estas ideas como una propuesta sobre la necesidad de una modificación en cuanto al procedimiento administrativo que deben seguir las administraciones municipales (134 solo por ahora) sino como un aporte respecto a la necesaria uniformidad normativa que deberían respetarse en las cuestiones que a continuación pasaremos a analizar.
III.- DIFERENCIACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
a) DE FORMACIÓN O CONSTITUTIVO DEL ACTO
Consideramos que en este aspecto podría ser práctico que cada municipio pueda ordenar su procedimiento ajustado a sus recursos, estructura e idiosincrasia.
Una norma provincial podría fijar pautas mínimas, por ejemplo en materia de legitimación, acceso al expediente o participación ciudadana en materia de dictado de actos de alcance general, ello sin perjuicio de los lineamientos infranqueables emanados de la Constitución provincial.
En este punto, por no haber tenido mayor andamiaje en el Poder Legislativo la reforma procedimental a nivel provincial, las modificaciones propuestas pueden ser pioneras y operar como disparador e impulso de aquélla.
Nos resulta también de sumo interés la posibilidad de unificar esta reforma a nivel regional realizando un estudio no sólo legal sino también social, que, podría llevarse a cabo por ejemplo, a través del nuevo emprendimiento de la Federación Municipal de la Provincia de Buenos Aires.
En él podría tenerse en cuenta que en la órbita de un mismo Departamento Judicial se observe un mismo procedimiento administrativo municipal, compensando de esta forma el tema de la multiplicidad de normas; ello así ya que la idea aquí no es confundir a los habitantes, ni apurarse a tomar medidas que aunque conserven un buen propósito se transformen luego en un enfoque meramente aislado de la situación particular de un municipio respecto de los demás. Debemos tener presente que existen realidades separadas sólo por una avenida en algunos lugares de nuestra Provincia.
b) DE IMPUGNACIÓN DEL ACTO
Es en este aspecto en donde consideramos que se deben extremar los recaudos a fin de que los ciudadanos no vean cercenados sus derechos fundamentales, ni se vean perjudicados con restricciones o impedimentos en el acceso tanto a la instancia administrativa como a la posible tutela judicial.
Por eso creemos que en materia de NOTIFICACION y RECURSOS la normativa debe ser uniforme en toda la provincia.
Proponemos en tal sentido que el sistema impugnatorio pueda contemplar los recursos administrativos teniendo en miras el principio de demandabilidad directa que dimana del art. 166 de la Constitución local, ya reconocido por la S.C.B.A. en la causa B. 64.553, “Gaineddu”, a saber:
1- Actos de contenido particular, o individuales:
Aquí habría que distinguir para ello dos supuestos:
a) Actos emanados de órgano sin competencia resolutoria final o delegada.
En este caso el acto que emanare de órganos inferiores, sin competencia resolutoria final o delegada, requiere del agotamiento de la vía administrativa por medio de la articulación de un recurso administrativo resuelto por aquél que tenga asignada dicha competencia final. El mismo, en principio, resultará de articulación obligatoria, excepto los supuestos de ritualismo inútil (Cfr. art. 14 inc. b) del C.C.A.).
Este recurso podría denominarse: recurso jerárquico, cuya resolución estará a cargo del órgano con competencia resolutoria final o delegada. Podría preverse, con carácter OPTATIVO, la posibilidad de interponer frente a estos actos, un recurso de revocatoria o reconsideración, cuya resolución estará a cargo del órgano que dictó el acto impugnado. En este caso, el jerárquico estará implícito, debiendo permitirse un plazo para la mejora de fundamentos de éste, una vez resuelto del de revocatoria optativo.
b) Actos emanados de órgano con competencia resolutoria final o con competencia final delegada.
Aquí el acto que emana del órgano con competencia resolutoria final o delegada, ya sea que haya sido dictado de oficio, a pedido o mediante previa intervención de parte interesada, al expresar la voluntad del máximo decisor de la institución administrativa de que se trate, agota la vía, no siendo exigible interposición de recurso administrativo alguno contra el mismo. Solo podrá regularse un recurso de revocatoria o de reconsideración, con carácter meramente optativo para el particular, que expresamente deberá interrumpir los plazos de caducidad previstos por el art. 18 del C.C.A. (Ley 12008 -efecto que es ya reconocido por el art. 18 inc. a CCA-).
Dicho carácter optativo, en la regulación contenciosa actual, ha sido reconocido por la S.C.B.A. in re B. 58.745, “Masullo”. Ahora bien, si este recurso de revocatoria fuere interpuesto fuera del plazo establecido para ello, obviamente que no podrá tener como efecto la interrupción del plazo del art. 18 del C.C.A., el que seguirá corriendo en ese caso, desde la notificación del acto impugnado.
Sin perjuicio de ello, el particular conserva la facultad de interponer, dentro del plazo del art. 18 C.C.A. -y contado de esta forma, es decir sin carácter interruptivo del recurso de revocatoria- las pretensiones correspondientes ante el fuero procesal administrativo, previo desistimiento –expreso o tácito- del recurso de revocatoria interpuesto fuera de término.
2.- Recursos contra actos generales.
Aquí debemos distinguir las vías de impugnación:
a) Impugnación directa de reglamentos o actos generales:
La impugnación directa de reglamentos o actos generales, dictados por autoridad superior o inferior con competencia delegada (Cfr. 14 inc. 1. c.) debe sujetarse a la regla de la demandabilidad directa (conf. art. 166 última parte, Const. pcial.), por tanto, solo podría articularse un recurso –facultativo- de revocatoria o de reconsideración contra éstos, los que deberán interrumpir (art. 18 inc. a, de la ley 12008) el plazo de caducidad de la pretensión judicial anulatoria (Cfr. doctrina C.C.A.S.M. -“Bonopera”- y S.C.B.A. -“Masullo” cit.-).
Para el caso del acto general emanado de la autoridad máxima con competencia final o inferior delegada, frente al cual la instancia judicial se encuentra por ello expedita, podría regularse un recurso de revocatoria –o incluso uno jerárquico o de avocación debido a que las facultades delegadas pueden a su vez retomarse por el órgano delegante-, con carácter meramente optativo para el particular, el que tiene efectos expresamente interruptivos de los plazos de caducidad judiciales conforme el art. 18 del C.C.A.
La impugnación directa de reglamentos o actos generales, por ser emanados de órganos inferiores sin competencia final delegada, deben ser recurridos por recurso jerárquico ante el superior con competencia final, salvo el supuesto de ritualismo inútil.
b) Impugnación indirecta de reglamentos o actos generales.
Para la impugnación indirecta de actos generales o reglamentos, esto es, por medio de los actos de aplicación particulares, deberá regir el sistema recursivo previsto para los actos particulares o individuales. Si el acto de aplicación del acto general emanare de autoridad inferior, incompetente para revocar el general, debería agotarse la vía, por lo cual el recurso tendría que ser resuelto por la autoridad competente para ello, de manera de que se logre su extinción jurídica.
IV.- INCONVENIENCIA DE ADOPTAR EL PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL COMO MODELO INTEGRAL.
Esta Comisión, basada en los estudios y análisis efectuados por varios de sus miembros –como así también de la propia Asociación, a la que pertenece-, plasmados en publicaciones, congresos y jornadas referidos al proyecto de ley de procedimiento administrativo bonaerense del diputado Zitti, concluye en la inconveniencia de adoptar el proyecto de referencia de modo integral, recomendando un estudio previo crítico y pormenorizado de su articulado, tomando las cláusulas valiosas y descartando las que pueden considerarse inadecuadas y hasta, en algunas circunstancias, inconstitucionales.
En efecto, si bien el proyecto posee algunas innovaciones interesantes, como la incorporación –en algunos casos con poco rigor científico- de los principios del procedimiento administrativo –art. 13-, regulación del acceso a las actuaciones administrativas y pedido de vista –arts. 30 y 31-, representación en casos urgentes –art. 38, como gestión de derechos ajenos-, y un capítulo dedicado a la participación ciudadana -arts. 115 a 120-; por otro lado muestra importantes e insalvables deficiencias, como por ejemplo, en materia recursiva (por ejemplo instaura un recurso administrativo único e innominado, cuya problemática ha sido bien estudiada en trabajos doctrinarios –arts. 105 a 114-); una aparente incorporación de nulidades en materia de notificaciones de actos administrativos –arts. 58, segundo párrafo, 64 y 82-, omitiendo el deber de “indicar el recurso que se puede interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual debe articularse” –olvidando, además, la institución de un recurso único-; una escasa regulación de las vías de hecho administrativas –art. 83-; y la incorporación de la denominada fuerza ejecutoria de urgencia –art. 87-, facultad excesiva e inconstitucional que permite ejecutar actos administrativos que no han sido notificados, legitimando un supuesto de vía de hecho prohibido en una cláusula anterior –art. 83, in fine-; entre otras.
Un pequeño párrafo aparte merece el sistema -reseñado supra- sobre “vistas”, entendemos que en su regulación no debería obviarse la necesidad respecto de que su interposición suspenda los plazos, hasta tanto fuere concedida, y durante el plazo para hacerlo.
V.-CONCLUSIONES
Este dictamen ha sido elaborado con la colaboración absolutamente desinteresada del grupo de Abogados Jóvenes de la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo (A.B.D.A.).
Y resulta necesario también reiterar que los distintos abogados integrantes de la Comisión de Jóvenes de la ABDA, han aportado sus ideas desde una posición absolutamente constructiva y dialoguista.
De acuerdo al espíritu de este grupo las conclusiones a las que se ha llegado quedan en consideración de aquellas Instituciones que quieran aportar su visión para mejorar un tema tan delicado para la vida diaria municipal, tanto desde la perspectiva del ciudadano como del empleado o funcionario que interactúan en dicho ámbito.
Esta Comisión considera entonces, básicamente, que una reforma como ésta podría versar sobre la posibilidad de que cada municipio dicte su propio procedimiento de formación del acto, pero siempre respetando un único régimen provincial para las notificaciones y los recursos.
Una opción práctica podría considerarse a la planteada por un grupo de abogados del Poder Judicial del Departamento Judicial de Mar del Plata, respecto a la unificación de las normas de procedimiento por regiones comprensivas de un mismo departamento judicial.
El límite lo indica, a nuestro entender, la necesidad de tener el tiempo necesario para estudiar la posibilidad de tomar medidas como éstas. Ello para evitar que se transformen finalmente en un nuevo valladar colocado con el fin de evitar que los ciudadanos tengan un rápido y eficiente acceso a las administraciones comunales.
En tal sentido, del estudio del Proyecto de Ordenanza de Procedimiento Administrativo, presentado ante el Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de General Pueyrredón -basado esencialmente en el que se encuentra en la Honorable Cámara de Diputados de Buenos Aires, presentado por el Diputado Juan Zitti (D-1917/06-07-0)-, debemos reproducir las opiniones que hemos emitido en diversas ocasiones (entre otras, en Mar del Plata el 28 de Septiembre de 2007 y en San Isidro el 26 de Septiembre de 2008), donde coincidimos en afirmar que, si bien existe consenso en cuanto a la necesidad de reformar el decreto-ley n° 7.647/70, tal necesidad no justifica una reforma precipitada que implique reconocer una suerte de nutrido pero confuso elenco de derechos a los ciudadanos, sin establecer de una manera meditada y responsable un marco eficaz y eficiente de actuación administrativa, a través del cual esos derechos, una vez reconocidos, puedan ser ejercidos plenamente por la sociedad. A lo que se debe sumar, las numerosas cláusulas inadecuadas desde el punto de vista de la técnica jurídica aplicable -y hasta posiblemente inconstitucionales-, incorporadas en el texto del proyecto de ley de procedimientos administrativos de referencia.
Además, ésta Comisión entiende que si el municipio de General Pueyrredón avanza con una Ordenanza en los términos que ofrece el proyecto presentado recientemente, puede suceder que en un futuro no muy lejano coexistan procedimientos de otros municipios que la sigan, mas otros que ya están en trámite, negando la posibilidad de que existan normativas procedimentales unificadoras y fomentando, de alguna manera, una profusión procedimental confusa y anárquica.
Probablemente, volviendo al concepto de “reforma responsable” y de conveniencia de las reformas, el municipio tendría que comenzar por trabajar para la conformación de proyectos integrales y unificadores, al menos regionales, en los marcos aquí propuestos y/o incorporando Instituciones relacionadas directamente al tema en análisis, como las de usuarios y consumidores, pymes, de defensa de los derechos sociales y sindicales, entre otras.-
Comisión de Jóvenes Abogados de la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo.
www.abda.org.ar (19 de noviembre de 2008)
1. Convocar a los electores del distrito para elegir municipales y consejeros escolares, con quince días de anticipación por lo menos, cuando el Poder Ejecutivo dejare transcurrir los términos legales sin hacerlo.
2. Proponer al Poder Ejecutivo, en la época que corresponda, las ternas para nombramientos de jueces de Paz y suplentes.
3. Nombrar los funcionarios municipales.
4. Tener a su cargo el ornato y salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares, asilos de inmigrantes que sostenga la Provincia, las cárceles locales de detenidos y la vialidad pública.
5. Votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo; administrar los bienes raíces municipales, con facultad de enajenar tanto éstos como los diversos ramos de las rentas del año corriente; examinar y resolver sobre cuentas del año vencido, remitiéndolas enseguida al Tribunal de Cuentas. Vencido el ejercicio administrativo sin que el Concejo Deliberante sancione el presupuesto de gastos, el intendente deberá regirse por el sancionado para el año anterior. Las ordenanzas impositivas mantendrán su vigencia hasta que sean modificadas o derogadas por otras. El presupuesto será proyectado por el departamento ejecutivo y el deliberativo no está facultado para aumentar su monto total. Si aquél no lo remitiera antes del 31 de octubre, el Concejo Deliberante podrá proyectarlo y sancionarlo, pero su monto no podrá exceder del total de la recaudación habida en el año inmediato anterior. En caso de veto total o parcial, si el Concejo Deliberante insistiera por dos tercios de votos, el intendente estará obligado a promulgarlo. Toda ordenanza especial que autorice gastos no previstos en el presupuesto, deberá establecer los recursos con que han de ser cubiertos.
6. Dictar ordenanzas y reglamentos dentro de estas atribuciones.
7. Recaudar, distribuir y oblar en la Tesorería del Estado las contribuciones que la Legislatura imponga al distrito para las necesidades generales, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo nombre funcionarios especiales para este objeto, si lo cree más conveniente.
8. Constituir consorcios de municipalidades y cooperativas de vecinos a los fines de la creación de superusinas generadoras de energía eléctrica.”
Conforme las previsiones del artículo 123 de la Constitución Nacional, la doctrina ha sostenido que las municipalidades poseen las siguientes facultades: dictarse sus propias normas fundamentales, elección de sus autoridades, autosatisfacción económica, de legislación, ejecución y jurisdicción; establecimiento de políticas propias dentro de su marco de actuación. (Rosatti, Horacio D., Tratado de derecho municipal, T.1, Pág. 84 y sigs, ed. Rubinzal Culzoni. Respecto a la autonomía municipal y a la facultad legislativa de los municipios, se ha expedido recientemente María Laura Alfonso, La autonomía municipal y sus alcances, en RDA número 63, Ed. Abeledo Perrot, pág. 191 y sigs.)
No caben dudas acerca de la facultad legislativa que poseen los municipios como emanación de sus autonomías de raigambre constitucional.
Además, refuerza el argumento la existencia de doctrina de la Asesoría General de Gobierno que faculta la modificación en todo o en parte de la Ordenanza General 267, considerando también que la misma ha sido sancionada en sus orígenes por un gobierno de facto.
Por otra parte, esta Comisión interpreta que ante la implicancia que la reforma constitucional ha tenido en materia de derecho administrativo, cualquier norma relativa a la materia debe respetar y garantizar los principios y bases que ésta ha sentado, ello a la luz de los arts. 15, 166 última parte y 215 de la Constitución Provincial (en tal sentido, véase Fallos 327: 4185, in re “Astorga Bracht, Sergio y otro c/ COMFER - dto. 310/98 s/ amparo ley 16.986.”, sentencia de 14-10-2004; y autos: “COMPER” s/ Amparo, sentencia del 14-10-2003 –CCASM-).
II.- OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA DE LA REFORMA.
Asumir una reforma del procedimiento administrativo implica desmantelar más de 35 años de estructuras y engranajes, para rearmarlos luego, reemplazando, reacondicionando o modificando piezas y sistemas.
Un cambio semejante debe ser asumido responsablemente, ya que la nueva Ordenanza va a operar simplemente como “manual de instrucciones”, el cual poca utilidad puede llegar a tener si los recursos y operadores del sistema no están acordes a las nuevas exigencias, limitándose a improvisar soluciones y reciclar el viejo y vetusto modelo que, aunque mal, todavía funciona.
Esta Comisión considera que deben contextualizarse las posibilidades fácticas de los municipios y de la Provincia para enfrentar el cambio, el cual deberá operar en las medidas reales de las posibilidades existentes. La reforma implica reestructurar, capacitar a los agentes, brindar información oportuna y adecuada, contar con recursos humanos y materiales suficientes. De otro modo la reforma pretendida se transformará en expresión de deseos que, aunque plausible, no modificará el problema de fondo que enfrentamos los ciudadanos ante los municipios, que consiste básicamente en la falta de respuestas rápidas y simples ante problemas que no revisten mayor complejidad.
Otro aspecto de la conveniencia que no debemos obviar, se refiere al problema de continuar sumando normativa a la ya profusa maraña de normas existentes, con consecuencias como las que se presentaron en materia de Estatutos de Empleo, que, en definitiva, terminaron restringiendo derechos, en numerosas situaciones fueron la razón suficiente para cesantías de dudosa legitimidad y todo tipo de atropellos a los derechos de los empleados públicos municipales.
Teniendo en cuenta este delicado aspecto, sumado a lo ya dicho en el punto 1 de este dictamen, entendemos que no debemos tomar estas ideas como una propuesta sobre la necesidad de una modificación en cuanto al procedimiento administrativo que deben seguir las administraciones municipales (134 solo por ahora) sino como un aporte respecto a la necesaria uniformidad normativa que deberían respetarse en las cuestiones que a continuación pasaremos a analizar.
III.- DIFERENCIACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
a) DE FORMACIÓN O CONSTITUTIVO DEL ACTO
Consideramos que en este aspecto podría ser práctico que cada municipio pueda ordenar su procedimiento ajustado a sus recursos, estructura e idiosincrasia.
Una norma provincial podría fijar pautas mínimas, por ejemplo en materia de legitimación, acceso al expediente o participación ciudadana en materia de dictado de actos de alcance general, ello sin perjuicio de los lineamientos infranqueables emanados de la Constitución provincial.
En este punto, por no haber tenido mayor andamiaje en el Poder Legislativo la reforma procedimental a nivel provincial, las modificaciones propuestas pueden ser pioneras y operar como disparador e impulso de aquélla.
Nos resulta también de sumo interés la posibilidad de unificar esta reforma a nivel regional realizando un estudio no sólo legal sino también social, que, podría llevarse a cabo por ejemplo, a través del nuevo emprendimiento de la Federación Municipal de la Provincia de Buenos Aires.
En él podría tenerse en cuenta que en la órbita de un mismo Departamento Judicial se observe un mismo procedimiento administrativo municipal, compensando de esta forma el tema de la multiplicidad de normas; ello así ya que la idea aquí no es confundir a los habitantes, ni apurarse a tomar medidas que aunque conserven un buen propósito se transformen luego en un enfoque meramente aislado de la situación particular de un municipio respecto de los demás. Debemos tener presente que existen realidades separadas sólo por una avenida en algunos lugares de nuestra Provincia.
b) DE IMPUGNACIÓN DEL ACTO
Es en este aspecto en donde consideramos que se deben extremar los recaudos a fin de que los ciudadanos no vean cercenados sus derechos fundamentales, ni se vean perjudicados con restricciones o impedimentos en el acceso tanto a la instancia administrativa como a la posible tutela judicial.
Por eso creemos que en materia de NOTIFICACION y RECURSOS la normativa debe ser uniforme en toda la provincia.
Proponemos en tal sentido que el sistema impugnatorio pueda contemplar los recursos administrativos teniendo en miras el principio de demandabilidad directa que dimana del art. 166 de la Constitución local, ya reconocido por la S.C.B.A. en la causa B. 64.553, “Gaineddu”, a saber:
1- Actos de contenido particular, o individuales:
Aquí habría que distinguir para ello dos supuestos:
a) Actos emanados de órgano sin competencia resolutoria final o delegada.
En este caso el acto que emanare de órganos inferiores, sin competencia resolutoria final o delegada, requiere del agotamiento de la vía administrativa por medio de la articulación de un recurso administrativo resuelto por aquél que tenga asignada dicha competencia final. El mismo, en principio, resultará de articulación obligatoria, excepto los supuestos de ritualismo inútil (Cfr. art. 14 inc. b) del C.C.A.).
Este recurso podría denominarse: recurso jerárquico, cuya resolución estará a cargo del órgano con competencia resolutoria final o delegada. Podría preverse, con carácter OPTATIVO, la posibilidad de interponer frente a estos actos, un recurso de revocatoria o reconsideración, cuya resolución estará a cargo del órgano que dictó el acto impugnado. En este caso, el jerárquico estará implícito, debiendo permitirse un plazo para la mejora de fundamentos de éste, una vez resuelto del de revocatoria optativo.
b) Actos emanados de órgano con competencia resolutoria final o con competencia final delegada.
Aquí el acto que emana del órgano con competencia resolutoria final o delegada, ya sea que haya sido dictado de oficio, a pedido o mediante previa intervención de parte interesada, al expresar la voluntad del máximo decisor de la institución administrativa de que se trate, agota la vía, no siendo exigible interposición de recurso administrativo alguno contra el mismo. Solo podrá regularse un recurso de revocatoria o de reconsideración, con carácter meramente optativo para el particular, que expresamente deberá interrumpir los plazos de caducidad previstos por el art. 18 del C.C.A. (Ley 12008 -efecto que es ya reconocido por el art. 18 inc. a CCA-).
Dicho carácter optativo, en la regulación contenciosa actual, ha sido reconocido por la S.C.B.A. in re B. 58.745, “Masullo”. Ahora bien, si este recurso de revocatoria fuere interpuesto fuera del plazo establecido para ello, obviamente que no podrá tener como efecto la interrupción del plazo del art. 18 del C.C.A., el que seguirá corriendo en ese caso, desde la notificación del acto impugnado.
Sin perjuicio de ello, el particular conserva la facultad de interponer, dentro del plazo del art. 18 C.C.A. -y contado de esta forma, es decir sin carácter interruptivo del recurso de revocatoria- las pretensiones correspondientes ante el fuero procesal administrativo, previo desistimiento –expreso o tácito- del recurso de revocatoria interpuesto fuera de término.
2.- Recursos contra actos generales.
Aquí debemos distinguir las vías de impugnación:
a) Impugnación directa de reglamentos o actos generales:
La impugnación directa de reglamentos o actos generales, dictados por autoridad superior o inferior con competencia delegada (Cfr. 14 inc. 1. c.) debe sujetarse a la regla de la demandabilidad directa (conf. art. 166 última parte, Const. pcial.), por tanto, solo podría articularse un recurso –facultativo- de revocatoria o de reconsideración contra éstos, los que deberán interrumpir (art. 18 inc. a, de la ley 12008) el plazo de caducidad de la pretensión judicial anulatoria (Cfr. doctrina C.C.A.S.M. -“Bonopera”- y S.C.B.A. -“Masullo” cit.-).
Para el caso del acto general emanado de la autoridad máxima con competencia final o inferior delegada, frente al cual la instancia judicial se encuentra por ello expedita, podría regularse un recurso de revocatoria –o incluso uno jerárquico o de avocación debido a que las facultades delegadas pueden a su vez retomarse por el órgano delegante-, con carácter meramente optativo para el particular, el que tiene efectos expresamente interruptivos de los plazos de caducidad judiciales conforme el art. 18 del C.C.A.
La impugnación directa de reglamentos o actos generales, por ser emanados de órganos inferiores sin competencia final delegada, deben ser recurridos por recurso jerárquico ante el superior con competencia final, salvo el supuesto de ritualismo inútil.
b) Impugnación indirecta de reglamentos o actos generales.
Para la impugnación indirecta de actos generales o reglamentos, esto es, por medio de los actos de aplicación particulares, deberá regir el sistema recursivo previsto para los actos particulares o individuales. Si el acto de aplicación del acto general emanare de autoridad inferior, incompetente para revocar el general, debería agotarse la vía, por lo cual el recurso tendría que ser resuelto por la autoridad competente para ello, de manera de que se logre su extinción jurídica.
IV.- INCONVENIENCIA DE ADOPTAR EL PROYECTO DE LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PROVINCIAL COMO MODELO INTEGRAL.
Esta Comisión, basada en los estudios y análisis efectuados por varios de sus miembros –como así también de la propia Asociación, a la que pertenece-, plasmados en publicaciones, congresos y jornadas referidos al proyecto de ley de procedimiento administrativo bonaerense del diputado Zitti, concluye en la inconveniencia de adoptar el proyecto de referencia de modo integral, recomendando un estudio previo crítico y pormenorizado de su articulado, tomando las cláusulas valiosas y descartando las que pueden considerarse inadecuadas y hasta, en algunas circunstancias, inconstitucionales.
En efecto, si bien el proyecto posee algunas innovaciones interesantes, como la incorporación –en algunos casos con poco rigor científico- de los principios del procedimiento administrativo –art. 13-, regulación del acceso a las actuaciones administrativas y pedido de vista –arts. 30 y 31-, representación en casos urgentes –art. 38, como gestión de derechos ajenos-, y un capítulo dedicado a la participación ciudadana -arts. 115 a 120-; por otro lado muestra importantes e insalvables deficiencias, como por ejemplo, en materia recursiva (por ejemplo instaura un recurso administrativo único e innominado, cuya problemática ha sido bien estudiada en trabajos doctrinarios –arts. 105 a 114-); una aparente incorporación de nulidades en materia de notificaciones de actos administrativos –arts. 58, segundo párrafo, 64 y 82-, omitiendo el deber de “indicar el recurso que se puede interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual debe articularse” –olvidando, además, la institución de un recurso único-; una escasa regulación de las vías de hecho administrativas –art. 83-; y la incorporación de la denominada fuerza ejecutoria de urgencia –art. 87-, facultad excesiva e inconstitucional que permite ejecutar actos administrativos que no han sido notificados, legitimando un supuesto de vía de hecho prohibido en una cláusula anterior –art. 83, in fine-; entre otras.
Un pequeño párrafo aparte merece el sistema -reseñado supra- sobre “vistas”, entendemos que en su regulación no debería obviarse la necesidad respecto de que su interposición suspenda los plazos, hasta tanto fuere concedida, y durante el plazo para hacerlo.
V.-CONCLUSIONES
Este dictamen ha sido elaborado con la colaboración absolutamente desinteresada del grupo de Abogados Jóvenes de la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo (A.B.D.A.).
Y resulta necesario también reiterar que los distintos abogados integrantes de la Comisión de Jóvenes de la ABDA, han aportado sus ideas desde una posición absolutamente constructiva y dialoguista.
De acuerdo al espíritu de este grupo las conclusiones a las que se ha llegado quedan en consideración de aquellas Instituciones que quieran aportar su visión para mejorar un tema tan delicado para la vida diaria municipal, tanto desde la perspectiva del ciudadano como del empleado o funcionario que interactúan en dicho ámbito.
Esta Comisión considera entonces, básicamente, que una reforma como ésta podría versar sobre la posibilidad de que cada municipio dicte su propio procedimiento de formación del acto, pero siempre respetando un único régimen provincial para las notificaciones y los recursos.
Una opción práctica podría considerarse a la planteada por un grupo de abogados del Poder Judicial del Departamento Judicial de Mar del Plata, respecto a la unificación de las normas de procedimiento por regiones comprensivas de un mismo departamento judicial.
El límite lo indica, a nuestro entender, la necesidad de tener el tiempo necesario para estudiar la posibilidad de tomar medidas como éstas. Ello para evitar que se transformen finalmente en un nuevo valladar colocado con el fin de evitar que los ciudadanos tengan un rápido y eficiente acceso a las administraciones comunales.
En tal sentido, del estudio del Proyecto de Ordenanza de Procedimiento Administrativo, presentado ante el Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de General Pueyrredón -basado esencialmente en el que se encuentra en la Honorable Cámara de Diputados de Buenos Aires, presentado por el Diputado Juan Zitti (D-1917/06-07-0)-, debemos reproducir las opiniones que hemos emitido en diversas ocasiones (entre otras, en Mar del Plata el 28 de Septiembre de 2007 y en San Isidro el 26 de Septiembre de 2008), donde coincidimos en afirmar que, si bien existe consenso en cuanto a la necesidad de reformar el decreto-ley n° 7.647/70, tal necesidad no justifica una reforma precipitada que implique reconocer una suerte de nutrido pero confuso elenco de derechos a los ciudadanos, sin establecer de una manera meditada y responsable un marco eficaz y eficiente de actuación administrativa, a través del cual esos derechos, una vez reconocidos, puedan ser ejercidos plenamente por la sociedad. A lo que se debe sumar, las numerosas cláusulas inadecuadas desde el punto de vista de la técnica jurídica aplicable -y hasta posiblemente inconstitucionales-, incorporadas en el texto del proyecto de ley de procedimientos administrativos de referencia.
Además, ésta Comisión entiende que si el municipio de General Pueyrredón avanza con una Ordenanza en los términos que ofrece el proyecto presentado recientemente, puede suceder que en un futuro no muy lejano coexistan procedimientos de otros municipios que la sigan, mas otros que ya están en trámite, negando la posibilidad de que existan normativas procedimentales unificadoras y fomentando, de alguna manera, una profusión procedimental confusa y anárquica.
Probablemente, volviendo al concepto de “reforma responsable” y de conveniencia de las reformas, el municipio tendría que comenzar por trabajar para la conformación de proyectos integrales y unificadores, al menos regionales, en los marcos aquí propuestos y/o incorporando Instituciones relacionadas directamente al tema en análisis, como las de usuarios y consumidores, pymes, de defensa de los derechos sociales y sindicales, entre otras.-
Comisión de Jóvenes Abogados de la Asociación Bonaerense de Derecho Administrativo.
www.abda.org.ar (19 de noviembre de 2008)
A continuación, el Proyecto de Ordenanza elaborado por el Concejo Deliberante del Partido de General Pueyrredón.
Señor Presidente del
Honorable Concejo Deliberante
Arq. Marcelo Artime
S / D
Las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, rigen su procedimiento Administrativo por la vieja y ya vetusta Ordenanza General 267 de Procedimientos Administrativos. La misma, tal la reiterada y sostenida doctrina de la Asesoría General de Gobierno puede ser modificada en todo o en parte por los Concejos Deliberantes, dado que fue sancionada por un Gobierno de facto que se arrogó las facultades de éstos y no del poder central de la Provincia.
Nuestro Municipio reformó parcialmente la O.G. 267 a través de la sanción de la Ordenanza.
No obstante es una saludable señal, impulsar hoy un Proyecto de Ordenanza de Procedimientos Administrativos para el Partido de General Pueyrredon, que reciba los avances del Derecho administrativo, que agregue cuestiones derivadas de la modernización de la administración y la tecnología, y a su vez, manifieste el ejercicio por parte de nuestro Municipio, de la autonomía consagrada por la Constitución nacional en su artículo 123.
En la Provincia de Buenos Aires, el Diputado Juan B. Zitti, ha presentado a consideración de la Cámara el Proyecto que tramita como Expte. D-2987/06-07, de Ley de Procedimientos Administrativos, a la cual podrán adherir las Municipalidades que así lo estimen.
Entendemos no obstante, que entre la situación actual y la que pudiera surgir si un proyecto como el descrito es aprobado, corresponde avanzar hacia la sanción de una norma propia de procedimientos administrativos, sin necesidad de mantener una normativa vetusta y opcional como la vigente, ni tener que adherir a un régimen provincial centralizado como se propone. No obstante ello, de dicho proyecto tomamos en gran parte su contenido, por entender que es merecedor de ser compartido.
La reforma Constitucional de 1994 marcó un cambio fundamental sobre las cuestiones implicadas en el derecho administrativo dentro de la Provincia de Buenos Aires. Las modificaciones operadas en el ámbito contencioso administrativo han tenido incidencia en el procedimiento, teniendo en cuenta que de acuerdo a los lineamientos actuales, va a preceder al proceso judicial, de acuerdo con el denominado agotamiento de la vía.
Debemos remarcar la importancia que tiene el procedimiento, ya que constituye una garantía jurídica desde un doble punto de vista, por un lado, para la Administración o aquella autoridad que ejerza función administrativa, encauza su actividad por medio de reglas que aseguren la buena marcha y control en ese íter hasta el dictado del acto final. Por el otro, para el interesado, se traduce en una garantía para sus derechos que deben ser respetados sin retaceos por quienes llevan adelante la dirección del trámite.
El procedimiento administrativo representa en esta sede el derecho a la tutela administrativa efectiva, según la caracterización que ha hecho la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos “Astorga Bracht, Sergio y otros c/Comfer s/amparo”, sentencia del 14-10-2003.
Sin desconocer la efectividad que ha tenido la Ordenanza General 267 en sus veintiseis años de vigencia y en un momento en el cual sólo existían normas dispersas que contemplaban algunos aspectos procedimentales,
A continuación expondremos los puntos de la reforma propuesta:
I) Ambito de aplicación: los vocablos administración pública o autoridad administrativa pueden concebirse con arreglo a muy variados criterios: 1) Subjetivo, ya sea como complejo orgánico estructurado en la esfera del Poder Ejecutivo (Garrido Falla F "Tratado de Derecho Administrativo" , Villar Palasí J y Villar Ezcurra J "Principios de Derecho Administrativo; o como persona jurídica a la que le es aplicable un régimen estatutario (García de Enterría E.; Fernández T "Curso de Derecho Administrativo TI; Parejo Alfonso L "El concepto de Derecho Administrativo, Caracas 1984); 2) Material u objetivo, como actividad o función objetivamente considerada y diferenciados de las funciones legislativa y judicial, por la presencia de una serie de notas dominantes (continuidad, inmediatez, parcialidad, etc.) con prescindencia del órgano que la ejerza (Marienhoff Tratado de Derecho Administrativo, TI p. 58 y ss, Abeledo Perrot, 1975).
Quienes propician un criterio objetivo o material, admiten que los otros órganos realizan actividades administrativas y, por consiguiente, que en tal desempeño actúan como una autoridad administrativa, por ejemplo dictando actos administrativos.
El proyecto adopta el criterio objetivo basado en la noción e función administrativa, entendida como "toda la actividad realizada por el Poder Ejecutivo y sus órganos dependientes que realizan los Poderes Legislativo y Judicial, excluídas las funciones específicas de estos órganos legislativa y judicial, respectivamente" (GORDILLO Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1998,). Esta también es la postura seguida por el Código Procesal Contencioso Administrativo en nuestra provincia.
En nuestro Municipio, entonces, desarrolla actividad administrativa no solo el Departamento Ejecutivo, sino también el Departamento Deliberativo en cuanto no realiza su propia actividad deliberativa o legisferante.
II) En cuanto a la competencia, entendida ésta como la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos determinándose así los límites dentro de los cuales pueden actuar válidamente unos y otros (Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, 1959, coincidentemente con Villegas Basavilbaso, Derecho Administrativo, Bs. As. 1949-1951), se la ha armonizado con el artículo 4. Ejemplo de ello, es que las actuaciones deberán ser iniciadas ante el órgano competente, es decir, ante cualquiera de los órganos mencionados en dicho artículo, como así también la determinación, conflictos y reglas aplicables a éstos, ya que no se limitan al órgano administrativo.
III) Por aplicación del principio de celeridad, se instrumenta a través de las Unidades Responsables del Trámite, la sistematización, dirección y control de los procedimientos, cuya regulación estará a cargo del Poder Ejecutivo en la respectiva reglamentación.
IV) Principios del procedimiento: entendidos como pautas o directrices que caracterizan al procedimiento administrativo y que operan fundamentalmente como garantías de los particulares, la reforma contempla los siguientes: juridicidad; verdad material; derecho de defensa; igualdad; razonabilidad; buena fe; oficialidad; contradicción; eficiencia y eficacia; manifestación expresa; publicidad; formalismo moderado; participación; colaboración; respeto, decoro y orden procesal.
V) Legitimación: La O.G. 267 fue censurada ampliamente por la doctrina en general al consagrar una indebida discriminación en cuanto al trato que le cabe a los ciudadanos frente a la administración, transgrediendo los artículos 16 de la Constitución Nacional y 10 de la Provincial. La limitación que contiene la primera parte del artículo al reconocer sólo a dos categorías dentro del emplazamiento de la relación jurídico administrativa como son el derecho subjetivo e interés legítimo, dejando fuera a otros derechos que son reconocidos en la relación procesal administrativa, ya no tiene razón de ser. Máxime con la incorporación de los nuevos derechos constitucionales a partir de la reforma de 1994, entre ellos, los de incidencia colectiva que según un sector de la doctrina requiere “ la concurrencia de dos elementos: por un lado, un elemento de carácter subjetivo, consistente en la pertenencia a una pluralidad indeterminada de sujetos que pueden, inclusive ser todos los que integran la comunidad general y, de otra parte, un dato normativo que es el que, justamente, atribuye la juridicidad” (Grecco Carlos M. “Estudio preliminar sobre los denominados intereses difusos, colectivos y su protección judicial”, LL 1984-B p.868).
El segundo párrafo de dicho artículo alude a las cuestiones relacionadas con obras y servicios desconociendo su calidad de parte a los usuarios y también a las potestativas de la administración, puesto que el derecho que proviene del ejercicio de facultades discrecionales también puede ser refutado en la instancia procedimental. Igual objeción nos merece este apartado.
Pretendemos que todas las categorías de emplazamiento estén reconocidas, así como este ensanchamiento se produjo en la normativa procesal, la norma procedimental debe armonizarse puesto que ha quedado desactualizada.
Algunas legislaciones provinciales, respecto al tema de la legitimación, se han apartado del resto, por ejemplo, la ley de San Luis alude genéricamente al “interesado” (arts. 4º, 31 y concordantes del Decreto 567/44) y a “intereses colectivos” (art.11); Santiago del Estero se refiere a quien tenga un derecho o interés (art. 1º); Tierra del Fuego hace mención a “toda persona que invoque una afectación a sus intereses” (art.12).
VI) Vista: a raíz de las vicisitudes planteadas ante la administración pública que ahora se extiende al Deliberativo, entendemos que se torna imprescindible regular sin cortapisas la vista de las actuaciones administrativas, que configura el derecho a ser oído, el cual es uno de los elementos que conforman la garantía del debido proceso legal. Si bien ésta surge como una garantía específica del derecho penal, como protección a todo individuo en su libertad, no debe quedar reducida a este ámbito. Así lo ha entendido la Corte Suprema de Justicia de la Nación cuando admitió que esta garantía debe extenderse a los procedimientos administrativos, como medio que tiende a respaldar la situación de los administrados frente a la administración pública (Gordillo Agustín, Estudios de Derecho Administrativo, Bs. As., 1963, p. 89 y ss).
Dicha garantía encuentra fundamento jurídico en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 15 de la Carta Magna de la Provincia de Buenos Aires, ésta última expresa “la Provincia asegura...la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo...”, esta garantía constitucional que ostenta todo aquel que intervenga en el procedimiento administrativo, debe reconocerse no sólo en la faz constitutiva del mismo, es decir, la que tiene por fin la formación de la voluntad administrativa a través del dictado de los actos administrativos, sino también en la etapa impugnativa o recursiva cuando se cuestionan esos actos.
Por ello es que el interesado, debe tener conocimiento de todas las actuaciones, independientemente si actúa por derecho propio o representación, ese libre acceso al expediente administrativo además implica la extracción de fotocopias. Quedará a criterio de la autoridad que interviene en el trámite el plazo acordado para que proceda a tomar la vista o para la suspensión del mismo cuando se encuentra en la etapa recursiva.
VII) Representación: se elimina la representación de la mujer por parte de su marido, puesto que, de acuerdo al artículo 1º de la Ley 11357 texto ordenado por la Ley 17711, “la mujer mayor de edad, cualquiera sea su estado, tiene plena capacidad civil”. En consecuencia, cualquiera de los cónyuges puede representar al otro.
Asimismo, en caso de urgencia se podrá realizar una presentación sin los instrumentos que acrediten la personería debiendo ratificarse dentro del plazo de treinta (30) días.
VIII) Redacción de los escritos: se incorpora la redacción y envío por los medios telemáticos. Se agrega para el interesado, el requisito de consignar el correo electrónico, si lo tuviere.
IX) Prueba: a diferencia del régimen anterior, en éste se describen los medios de prueba admitidos en la faz procedimental. No obstante, se aplica supletoriamente el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires. Producida la misma, el interesado se encuentra facultado para alegar sobre el mérito de la misma.
X) Notificaciones: etimológicamente proviene del latín notum facere: dar a conocer algo. Es importante remarcar que no es una declaración de voluntad, sino una comunicación de ésta (Halperín David; Gambier Beltrán, La notificación en el procedimiento administrativo, Depalma, 1989, p. 11).
Siguiendo a Fiorini quien encuentra el fundamento de la notificación en el derecho de defensa, expresa "la notificación de los actos administrativos tiene fundamental importancia en el procedimiento administrativo, debido a que constituye en cierto sentido, un verdadero derecho de los administrados y una garantía frente a la Administración Pública y es fundamentalmente para la seguridad jurídica (Fiorini Bartolomé, Derecho TII, p. 525). Es por ello, que la notificación de los actos administrativos constituye un capítulo muy importante en el procedimiento que se vincula con la garantía constitucional de la defensa de los derechos o debido proceso adjetivo. Es así que, en caso de duda resulta nula.
Todo acto administrativo de alcance individual debe ser notificado a los administrados como condición de su eficacia. La notificación es independiente al acto que se notifica, por ello es que la misma hace a la eficacia y no a la validez del acto administrativo. A tal efecto, sostiene Entrena Cuesta que "la notificación es un nuevo acto y su función es doble; de una parte, constituye una condición jurídica para la eficacia de los actos administrativos no normativos que efecten directamente a los administrados. De otra actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación del acto" (Curso de Derecho Administrativo, 8° ed., Madrid, Temos, 1984 p. 224).
No estamos de acuerdo con la doctrina que considera a la notificación como integrante del elemento forma del acto administrativo (Soto Kloss, Cassagne, Revidatti), por ello optamos por la postura que sostiene que la notificación tiene vida propia independientemente del acto que notifica y en consecuencia vinculada a la eficacia.
Se incorpora como lo hace la Ley nacional y por aplicación del principio de defensa, los recursos que se pueden interponer como así también la aclaración de si ese acto agota la vía administrativa. Se enumeran asimismo, todos los actos que obligatoriamente deben ser notificados y los medios por los cuales deben llevarse a cabo.
Se insiste en el contenido de la notificación, especialmente la motivación del acto y el texto íntegro de su parte resolutiva, puesto que en alguna ocasión la jurisprudencia del máximo tribunal cuando ejercía la competencia en instancia única y juicio pleno, interpretó en forma disvaliosa el contenido de una resolución administrativa con el consiguiente agravio al derecho de defensa de un administrado. A mayor abundamiento, en la causa “Tarquini Alfredo c/ Municipalidad de Bragado s/ Demanda Contencioso Administrativa", la Corte Provincial convalidó una notificación practicada sin los requisitos de la motivación del acto administrativo, es decir, no se llevó a cabo la observancia de todos los recaudos legales, por lo tanto, se desnaturalizó a la notificación, convalidándose una diligencia afectada de nulidad absoluta (Las notificaciones administrativas. Análisis de sus principios a la luz de un fallo de la Suprema Corte de Buenos Aires: el caso TARQUINI, Bezzi Ana María ED T 138 p. 648).
Con posterioridad, en la causa B-51530 "ELORZA", del 24/05/88, el máximo tribunal reve su anterior postura, bajo supuestos similares, en la cual se trataba de una notificación efectuada mediante telegrama, omitiéndose transcribir la motivación del acto administrativo, expresión de la carátula y número del expediente administrativo, haciendo hincapié en la observación de los recaudos formales que obligatoriamente debe llevar a cabo la administración, el conocimiento cierto y pleno, estableció la regla de que en caso de duda sobre tal conocimiento se debe tener como no practicada.
En síntesis, corresponde enfatizar que una interpretación restrictiva como la primera de las causas mencionadas tiene como principal consecuencia la pérdida del derecho material del administrado, puesto que en esa circunstancia el acto queda consentido, ya que se trataba de un acto que agotaba la vía administrativa.
Parafraseando a Jesús González Pérez quien manifiesta "...no hay que olvidar que son normas que regulan el cauce del derecho de acceso a la justicia y no garantías de inmunidad de los órganos públicos..." (Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano, Temis, 1985, p. 36).
En el artículo 59/66, se hace referencia: a) requisitos de la notificación; b) medios de notificación.
a) La inclusión de este requisito es imprescindible para que no quede lugar a dudas de lo que implica una notificación (cédulas, telegramas, etc), puesto que a partir de ella se computará el plazo para deducir los recursos administrativos previstos en el ordenamiento jurídico para los casos en que procede. Esta aclaración es necesaria por algunos inconvenientes suscitados en algunos fallos, a saber en la causa SCBA Venturino Eshiur SA c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/Demanda Contencioso Administrativa, 11/07/01, la Corte Provincial sostuvo en uno de sus considerandos que "si la cédula de notificación fue entregada a persona ajena al destinatario (ayudante permanente sin vivienda a los fines de acceso a las cocheras del edificio) sin constatar el notificador que quien la recibía pudiera considerarse alguien de la casa en vez de fijarla en la puerta de acceso del domicilio constituído, corresponde anular el decreto que rechazó la nulidad de la comunicación así practicada y tenerla por cumplida en la fecha de su recepción".
b) De acuerdo a la evolución tecnológica operada en los medios de comunicación, se han previsto otros medios de notificación a través de los informáticos y telemáticos, puesto que el correo electrónico y facsímil constituyen avances tecnológicos que no pueden quedar al márgen de su reconocimiento en el procedimiento administrativo, máxime cuando algunas reparticiones ya lo han incorporado.
Se entiende por medios telemáticos a la conjunción de la informática y las telecomunicaciones. Facsímil, según la Real Academia Española es el "sistema telefónico de reproducción a distancia de escritos, gráficos o impresión". Correo electrónico o e-mail es la transmisión telemática de un documento mediante el uso de ordenadores.
Se cita como fuente al Decreto 500/91 de Uruguay, que establece la validez de la notificación por fax o cualquier medio idóneo que proporcione certeza en cuanto a la efectiva realización de la diligencia y a su fecha, así como en cuanto a la persona a la que se la ha practicado".
La Ley 16736 de ese país le reconoce la misma validez probatoria que los otros medios. Para refrendar lo expuesto, el artículo esta Ley dice: " la notificación personal de los trámites y actos administrativos podrá realizarse válidamente por correo electrónico u otros medios informáticos o telemáticos, los cuales tendrán plena validez a todos los efectos, siempre que proporcione seguridad en cuanto a la efectiva realización de la diligencia y su fecha".
Asimismo, la Ley 30/92 de de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común de España, establece que "los ciudadanos podrán relacionarse con las Administraciones Públicas para ejercer sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos, cuando estos sean compatibles con aquéllos de los que disponen las Administraciones Públicas y con respeto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento" Por otra parte, la reforma introducida reza "mediante convenios de colaboración suscriptos entre las Administraciones Públicas se establecerán sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se presentes en cualquiera de los registros.
En el supuesto de la notificación por edictos, consideramos que debe ser utilizada con carácter restrictivo, por esa razón se indica la observación planteada en el artículo 67 in fine: tratándose de un procedimiento iniciado de oficio, previo a la publicación por edictos, se deberán tomar todos los recaudos a efectos de la indagación del último domicilio del administrado a través de los organismos competentes. La práctica administrativa indica que muchas veces se lleva a cabo un procedimiento sin llevar los recaudos planteados, y la consecuencia jurídica puede ser fatal para el administrado.
XI) Plazos: se establece un plazo general de diez (10) días y de treinta (30) días para el dictado del acto final o definitivo, contados a partir del momento en que las actuaciones se encuentren en estado de resolverse. Los plazos comienzan a correr a partir del día hábil siguiente al de la notificación.
En el caso que se notifique en día inhábil, por aplicación del derecho de defensa, se ha adoptado la postura que ha mantenido la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y un sector de la doctrina, especialmente el Dr. Tomás Hutchinson (Las notificaciones en el procedimiento administrativo, LL 1986-E, p.561 y Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, edit. Astrea, 1985), que considera como día hábil al de funcionamiento de la administración, dentro de los cuales se cumplen todos los actos del expediente.
Asimismo, por aplicación de dicho principio, si el plazo para recurrir vence en el mes de enero, el particular tiene el derecho de considerar prorrogado el mismo y computarse a partir del primer día hábil administrativo en el mes de febrero.
Se reforma, además, el plazo de gracia para los dos horas subsiguientes al plazo de vencimiento por uno más amplio que abarca el día hábil inmediato posterior al del vencimiento del plazo de la presentación del interesado.
En cuanto a la denegatoria tácita, se contempla el pedido de pronto despacho por parte del interesado, una vez vencido el plazo que tenga la autoridad para el dictado de actos de mero trámite, preparatorios, resolución de peticiones o recursos y transcurridos treinta (30) días a partir de dicha solicitud, sin existir pronunciamiento se debe considerar que hubo resolución contraria pudiendo acudir a la instancia judicial.
XII) Acto administrativo: entendido éste como la declaración unilateral de voluntad de un órgano del Estado, o de un ente no estatal, emitida en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos directos e individuales. Con esta definición nos enrolamos en la postura que sostiene que los demás órganos también pueden dictar actos administrativos.
Se adopta el criterio de enumerar en forma taxativa los elementos del acto administrativo como también lo hacen las restantes leyes provinciales y la Ley de Nación 19549. Su ubicación metodológica hace más comprensible su lectura. Ellos son: competencia, causa, motivación, objeto, procedimiento, finalidad y forma; los que son acabadamente explicitados en el proyecto.
Por otra parte, el articulado referido a la prohibición de las vías de hecho, se armoniza con el Código Procesal Contencioso Administrativo, puesto que las operaciones materiales llevadas a cabo sin un acto previo pueden provenir de cualquiera de los órganos contemplados en este proyecto, tanto de la Administración Pública centralizada o descentralizada, o del órgano Deliberativo en ejercicio de función administrativa y de otras personas públicas no estatales.
Consecuentemente, cualquier agraviado por esta conducta improcedente podrá ejercer la acción de cesación de vías de hecho reconocida en el artículo 12 inciso 5° del CPCA. La jurisprudencia así se ha pronunciado en la causa Charbin Trading S.A. c/ Fisco de la Provincia de Buenos Aires s/ Pretensión de cesación de vía de hecho administrativa, J.C.Adm. Nº 2 de La Plata del 17/06/05: “El principio de legalidad, pauta globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, todos los actos están subordinados a una norma habilitadora; cuando la autoridad administrativa quebranta este principio y promueve operaciones materiales restrictivas o cercenadoras de derechos y garantías individuales carentes de esa base sustentadora, estamos en presencia de una vía de hecho”
La directa vinculación entre los elementos y el régimen de invalidez ha sido señalada en el derecho comparado (Zanobini "La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, Madrid, 1975 Garrido Falla "Tratado de derecho administrativo); también en el derecho comparado interno (Escola, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Bs. As., 1981), Bielsa Rafael, Derecho Administrativo, Bs. As., 1995 TII p. 118, Marienhoff Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo TII Bs. As., 1993).
A mayor abundamiento, Garrido Falla expone que para determinar qué actos son legalmente válidos y cuáles no, es imprescindible conocer en forma previa los requisitos de validez del acto.
Relacionar la invalidez del acto con la afectación de sus elementos esenciales no implica necesariamente prescindir de la gravedad del vicio como pauta de determinación de la clase de invalidez, toda vez que, con ese modo de conceptualización, la consecuencia imputada al vicio depende, precisamente, de la gravedad de la afectación padecida por los recaudos valorados por el ordenamiento como esenciales para la validez del acto.
Por ello, el elemento esencial, afectado en forma grave o leve, determinará la categoría de la invalidez atribuible al acto administrativo.
Se contempla la posibilidad de sanear un acto en los casos de incompetencia en razón de grado, como así también la confirmación por el mismo órgano que lo dictó. Se establece la obligatoriedad de la revocación de oficio cuando el acto administrativo se encuentra viciado de nulidad absoluta, señalándose dos momentos en los que puede realizarse. Si el acto no se encuentra firme deberá hacerse en sede administrativa, de lo contrario, procederá en vía judicial.
Por otra parte, siguiendo a la Ley Nacional, el acto administrativo anulable del cual hayan nacido derechos a favor de los interesados no es revocable en sede administrativa, debiendo acudirse a la instancia judicial, excepto en el caso de que el interesado hubiera conocido el vicio; o si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros.
Se pone énfasis en la limitación a la amplia potestad revocatoria que ostenta la administración en la actualidad.
Nos enrolamos en la doctrina que considera irrevocable tanto al acto regular como al anulable, es decir el que posee un vicio leve. Considerando a ambos como actos perfectos.
Respecto a la revocación del acto por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, es decir aquel que se dictó no en contraposición al orden jurídico, sino al no haberse merituado el interés que llevó a su dictado, sin adaptarse a la realidad o modificado ésta. Se agrega que bajo estos supuestos la autoridad puede revocar por inoportunidad pero debe indemnizar al particular, aplicando las reglas establecidas en materia expropiatoria.
En cuanto a los efectos de la ejecución de un acto administrativo cuando se interpone un recurso, nos pronunciamos a favor de la doctrina que sostiene que no deben suspenderse con excepción de las causales previstas. Precisamente uno de los caracteres del acto es la presunción de legitimidad que determina que los actos administrativos se tengan como válidos y del cual se desprende su ejecutividad y ejecutoriedad. En este sentido Fiorini aduce que “la suspensión de la ejecución de un acto administrativo impugnado por vía de un recurso debe argumentarse, y referirla a los perjuicios que tal ejecución puede ocasionar a los particulares, comparándolos con los beneficios de interés colectivo que la ejecución habría de reportar. Esa valoración fundamentará la admisión o el rechazo de la suspensión del acto observado” (Fiorini Bartolomé, Recurso jerárquico, Bs. As., 1963).
Agregamos otra causal de suspensión de los efectos del acto, facultativa para la autoridad: “cuando se alegue un vicio grave en el acto que se impugna”. En este caso, se deberá ponderar si dicho vicio es de tal magnitud que amerite su falta de ejecución.
XIII) Recursos: dado que los recursos administrativos constituyen los medios que la ley establece para que la autoridad competente en sede administrativa revise un acto y lo confirme, modifique o revoque tiene una trascendencia fundamental, puesto que por un lado se efectúa una actividad de control de los actos administrativos dictados, a través de un superior. Desde el lado del administrado, implica un mecanismo de defensa, y sólo éste puede utilizarlo ya que los recursos se articulan a instancia de parte.
Se amplían los plazos para la impugnación de los actos administrativos de 10 a 20 días, tomándose como fuente la Ley española N° 30/1992 con las reformas de la Ley 4/1999 que preve un plazo de un mes y la Ley de Corrientes que establece un plazo de veinte días (artículos 197). Por otra parte se simplifica la instancia recursiva al instrumentarse un recurso innominado para que el administrado ejerza su derecho de defensa y pueda acceder a la instancia judicial.
Este se presenta y funda por escrito ante el órgano que dictó el acto para ser resuelto por el que tiene la competencia resolutoria final agotando la vía administrativa.
Con respecto a los reglamentos se prevé con claridad la doble impugnación, ya sea, en forma directa dentro de sesenta días contados a partir de su publicación en el Boletín Municipal o bien indirecta al cuestionar el acto individual de aplicación fuera del plazo mencionado anteriormente, esto es, en la ejecución de los actos singulares aplicativos del reglamento, desde su notificación.
XIV) Participación ciudadana: otro capítulo importante que es una innovación, lo constituye la participación ciudadana, contemplada en la legislación de procedimiento española Ley 30/92. que permite acudir a esta figura cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera o afecte a grupos de intereses sectoriales y establece que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento o la parte del mismo que se acuerde.
El Decreto Ley Nº 442/91 de Portugal coloca a la participación como uno de los principios de dicho régimen en materia de elaboración de reglamentos, como así también la Ley Federal de Procedimiento Administrativo Norteamericana de 1946, en la cual hay dos procedimientos: informal, que impone la publicación de una noticia general sobre la preparación de la norma y una vía de recepción de comentarios o sugerencias de cualquier interesado; y el otro formal, que es exigible únicamente cuando una ley imponga que el reglamento se elabore sobre la base expediente público y después de concederse oportunidad de realizarse audiencia pública ante la agencia que se trate.
Adaptado a nuestro ámbito consideramos imperioso establecer esta nueva técnica participativa, básicamente en los procedimientos formadores de actos generales o normativos.
Es así que cuando se proyecte el dictado de un reglamento, el órgano encargado de su elaboración deberá informar a la ciudadanía acerca de las actuaciones que se encuentren en trámite, fijando un plazo para que cualquier persona que ostente un interés jurídicamente tutelado, pueda efectuar observaciones o alegaciones sobre el mismo.
Como corolario de lo expuesto se otorga un mecanismo conducente a la participación de la sociedad en todos aquellos asuntos en los que la decisión estatal pueda afectar intereses de carácter general.
Por lo hasta aquí expuesto, y creyendo en la necesidad de dotarnos de una norma propia sobre procederes administrativos, el Bloque de Concejales de la Unión Cívica Radical eleva a consideración el siguiente:
PROYECTO DE ORDENANZA
ARTÍCULO 1. Objeto. La presente tiene por objeto regular el procedimiento general de la función administrativa, el que debe resguardar la juridicidad, la razonabilidad, la eficacia, así como garantizar los derechos e intereses de carácter administrativo.
ARTÍCULO 2. Ambito de aplicación. Aplicación supletoria. Se regula por esta ley toda la actividad administrativa de la Municipalidad del Partido de General Pueyrredon. Se aplica, en consecuencia, a la actividad de los órganos administrativos de la Administración Central y Descentralizada, y de cualquier otro ente u órgano dotado de potestad pública que actúe en ejercicio de la función administrativa, con excepción de aquellas que tengan un régimen especial, en cuyo caso se aplicarán las disposiciones de la presente en forma supletoria.
ARTÍCULO 3. Principio general. Todas las actuaciones deben ser iniciadas y proseguirse ante el órgano administrativo competente. La competencia de los órganos administrativos será la establecida por la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, las leyes orgánicas administrativas y las normas que en su consecuencia se dicten. El ejercicio de la competencia constituye una obligación del órgano o autoridad competente y es irrenunciable e improrrogable. La incompetencia puede ser declarada en cualquier estado del procedimiento a pedido de parte o de oficio.
ARTÍCULO 4. Avocación. Los órganos superiores pueden avocarse al conocimiento y decisión de un asunto cuya resolución competa a sus inferiores. La avocación no es procedente cuando la competencia haya sido asignada al órgano inferior en mérito a una idoneidad especialmente reconocida. Asimismo, la avocación no procede respecto de las entidades descentralizadas que poseen personalidad jurídica propia.
ARTÍCULO 5. Delegación. La delegación debe ser expresa, contener en el mismo acto una clara y concreta enunciación de cuáles son las tareas, facultades y deberes que comprende. El órgano delegante debe mantener la coordinación y el control del ejercicio de la competencia delegada y es responsable por el ejercicio irregular. Este puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la delegación. Para ello debe disponer expresamente en el mismo acto si reasume el ejercicio de la competencia o la transfiere a otro órgano. El órgano delegado es personalmente responsable por el ejercicio de la competencia transferida, tanto frente al ente público cómo ante los particulares.
ARTÍCULO 6. Facultades del órgano superior. El superior común a dos órganos, puede transferir la competencia de uno de ellos a otro en asuntos determinados cuando las necesidades del servicio lo hagan conveniente.
ARTÍCULO 7. Gestión. Los órganos administrativos pueden encomendar a otros órganos o entidades, la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de su competencia cuando no posean los medios técnicos necesarios para llevarlas a cabo, o razones de eficacia así lo aconsejen. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano encomendante dictar los actos que confiera soporte o integren la actividad material objeto de encomienda.
Cuando la encomienda se establece entre órganos administrativos de distintos niveles territoriales o entre entes públicos, se adoptará mediante convenio cuya eficacia quedará supeditada a los requisitos establecidos por la normativa municipal aplicable.
ARTÍCULO 8. Cuestiones de competencia. Las cuestiones de competencia entre órganos dependientes de una misma Secretaría o Ente son resueltas definitivamente por el titular de dicha repartición. Si el conflicto es entre Secretarías, o entre órganos centralizados o desconcentrados y entidades descentralizadas, o entre éstas, resuelve el Intendente Municipal. En los demás casos será resuelto por el órgano inmediato superior a las áreas en conflicto.
ARTÍCULO 9. Reglas aplicables. En los conflictos de competencia deben observarse las siguientes reglas:
a) Cuando distintas autoridades se encuentren entendiendo en el mismo asunto, cualquiera de ellas de oficio o a petición de parte se dirigirá a la otra reclamando para sí el conocimiento del asunto. Si la autoridad requerida mantiene su competencia, elevará sin más trámite las actuaciones al órgano inmediato superior común a ambos a fin de que resuelva.
b) Cuando distintas Secretarías o entes descentralizados rehúsen conocer en el asunto, el último que lo haya recibido debe elevarlo al Intendente Municipal, o a la autoridad superior común a ambos.
En ambos casos se decidirá previo dictamen del área jurídica.
ARTÍCULO 10. Excusación y recusación. Causales. Cuando el funcionario que tiene que decidir o asesorar se encuentre en alguna de las condiciones que se detallan en este artículo con relación a los interesados, sus representantes o patrocinantes, debe excusarse. El interesado por las mismas razones puede recusarlo.
Serán causales de recusación o excusación:
a.- Tener parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado o segundo por afinidad.
b.- Tener interés en el trámite.
c.- Tener pleito pendiente.
d.- Ser acreedor, deudor o fiador.
e.- Ser o haber sido denunciante o denunciado.
f. - Ser o haber sido socio.
g.- Tener amistad o enemistad manifiesta, odio o resentimiento.
No procede la excusación o recusación por ofensas inferidas al funcionario que ya intervino o esta en condiciones de intervenir.
En caso de duda sobre la procedencia o improcedencia de la recusación o excusación se debe requerir dictamen de la asesoría jurídica La resolución que resuelve la excusación o recusación debe dictarse en un plazo que no excederá de diez días y no es recurrible.
ARTÍCULO 11. Excusación. Cuando el funcionario que tenga que decidir o asesorar para la resolución de actuaciones se encuentre comprendido en alguna de las causales previstas debe manifestar por escrito -en su primera intervención- los motivos que dan lugar a la misma. Remitirá el escrito a su superior jerárquico quien, luego de analizar los motivos expuestos y por resolución fundada, aceptará o rechazará la excusación. En el supuesto de ser aceptada, designará el sustituto que reemplace al funcionario excusado. En caso de rechazarse, lo intimará a que continúe a cargo de las actuaciones.
ARTÍCULO 12. Recusación. Los interesados, representantes o patrocinantes pueden recusar al funcionario que tenga que decidir o asesorar en las actuaciones, cuando éste se encuentre comprendido en las causales enumeradas en la Ley de Procedimiento Administrativo, debiendo en la primer presentación expresar los motivos que justifiquen tal solicitud. El superior jerárquico del funcionario recusado, luego de analizar los motivos expuestos y por resolución fundada aceptará o rechazará la recusación planteada, designando sustituto o remitiendo las actuaciones, respectivamente. En ambos casos debe notificar su decisión al peticionante.
ARTÍCULO 13. Principios del Procedimiento. El procedimiento administrativo se regirá por los siguientes principios:
a) Juridicidad: La función administrativa del Estado está sometida a la Constitución, las leyes y al derecho y sólo podrán realizarse actos, funciones o servicios en el marco del ordenamiento jurídico.
b) Determinación de la verdad: La autoridad administrativa arbitrará las medidas necesarias a los efectos de verificar plenamente los hechos y circunstancia que sirven de motivo a sus decisiones.
c) Derecho de defensa: Los interesados tienen derecho a ser oído, a ofrecer y producir toda la prueba conducente para acreditar sus dichos, a una decisión fundada, a que se le notifique el texto completo del acto dictado, a que se les haga saber los recursos administrativos que pueden interponer.
d) Igualdad: La autoridad administrativa debe actuar sin ninguna clase de discriminación entre quienes acudan a ella, otorgándoles igual tratamiento y tutela, estableciendo requisitos similares para trámites similares, garantizando que toda excepción o diferenciación se base en criterios objetivos debidamente fundados.
e) Razonabilidad: Las decisiones de la autoridad administrativa deben respetar y mantener la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar.
f) Buena fe: La autoridad administrativa no podrá contradecir su propio acto preparatorio, cuando con el se hubiere generado la confianza legítima del interesado.
g) Oficialidad: Corresponde a la autoridad administrativa impulsar e instruir de oficio el procedimiento administrativo, sin perjuicio de la participación del interesado cuando sea necesaria para proseguirlo.
h) Contradicción: Cuando un acto pueda generar contradicción entre varios interesados se les posibilitará a todos la intervención en el procedimiento.
i) Eficiencia y eficacia: La autoridad administrativa, debe actuar dentro de los plazos establecidos con celeridad, sencillez y economía para el eficaz desarrollo del trámite.
j) Manifestación expresa: La autoridad administrativa tiene la obligación de manifestar su voluntad por escrito dentro del plazo fijado por la ley, salvo los casos de excepción autorizados por norma expresa.
k) Publicidad: Las actuaciones administrativas pueden ser consultadas por aquellos que invoquen un interés, salvo que la Administración por acto expreso y fundado disponga el secreto del trámite para preservar la seguridad y el orden público.
l) Formalismo moderado: La inobservancia por parte de los interesados de exigencias no esenciales y que puedan ser cumplidas durante el trámite administrativo no perjudicarán, en ningún caso, el derecho de estos.
m) Participación: La autoridad administrativa debe posibilitar la participación de los interesados en aquellas decisiones particulares o generales que los puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.
n) Colaboración: La autoridad administrativa debe adoptar todas las medidas conducentes a asegurar una eficiente y leal colaboración en sus relaciones con otros órganos o entes estatales o con otras personas físicas o jurídicas.
ñ) Respeto, decoro y orden procesal: Las partes deben guardar inexcusablemente recíproco respeto, tanto en las presentaciones y actos del procedimiento, como al realizar gestiones personales de cualquier naturaleza.
CAPÍTULO ll ACTUACIONES
ARTÍCULO 14. Responsabilidad del Trámite. La sistematización, dirección y control de los procedimientos estará a cargo del órgano responsable del trámite, cuya actuación y competencia serán las que determine el Departamento Ejecutivo en la reglamentación.
ARTÍCULO 15. Aptitud para obrar ante la Administración Pública. Tienen aptitud para actuar ante la Administración Pública todas las personas físicas o jurídicas que pretendan una prestación o el reconocimiento de un derecho o interés jurídicamente tutelado, y las que se encuentren en una situación individual o colectiva de conflicto o controversia, lesión o afectación de los mismos. También la tienen las personas físicas o jurídicas que invoquen la titularidad o representatividad de intereses colectivos o de incidencia colectiva para su defensa o promoción, con arreglo a lo previsto en el ordenamiento jurídico.
En caso de duda, se estará a favor de la legitimación para intervenir como parte interesada en el procedimiento administrativo.
Toda persona tiene aptitud para denunciar cualquier violación al ordenamiento jurídico y para peticionar a las autoridades la elaboración de normas.
ARTÍCULO 16. Menores. Los menores adultos pueden intervenir directamente en los procedimientos administrativos como interesados en la defensa de cualquier derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico. Si la petición fuera rechazada no se computarán los plazos del recurso hasta la intervención de su representante legal.
ARTÍCULO 17. Inicio de Actuaciones. Medidas Provisionales. La actuación administrativa puede iniciarse de oficio o a instancia de cualquier interesado.
El órgano competente durante el procedimiento, si existen elementos de juicio suficientes puede adoptar las medidas provisionales que resulten oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que se dicte, las que pueden levantarse en cualquier estado del procedimiento.
ARTÍCULO 18. Requisitos de las Presentaciones. Toda presentación por la que se promueva un procedimiento administrativo debe contener los siguientes requisitos:
a) Nombres, apellido, documento de identidad, CUIT o CUIL y domicilio conforme lo regulado por esta Ordenanza. En el supuesto que el presentante no posea CUIL o CUIT, la autoridad administrativa podrá dar curso al procedimiento si este dato no fuese necesario.
b) Estar redactada por medios técnicos o manuscritos en forma legible y en tinta que impida la alteración de su contenido, en idioma nacional, salvándose toda testadura, enmienda o palabras interlineadas.
c) En el encabezamiento, sin más excepción que aquél que diera inicio a una gestión, debe indicarse la identificación del expediente o trámite a que corresponda.
d) Acreditar, en su caso, la representación que se invoque.
e) Indicar los hechos y, si se considera pertinente, la norma en que funde su derecho.
f) Concretar la petición en términos claros y precisos.
g) Ofrecer toda la prueba que estime conducente, acompañando toda la documentación que obre en su poder o, en su defecto, su mención con la individualización del archivo, oficina pública o lugar donde se encuentre.
h) Firma del interesado o apoderado y aclaración.
ARTÍCULO 19. Ingreso de la presentación. La presentación inicial debe ingresar en la Mesa de Entradas o en la receptoría del organismo. Las posteriores pueden agregarse donde se encuentre el expediente.
Las presentaciones posteriores pueden hacerse personalmente, por correo o por medios tecnológicos; este último supuesto será posible en la media que permita al interesado poseer una constancia de su efectiva recepción de la autoridad administrativa a la que fue dirigida o la que determinen las normas que regulen esta modalidad, y siempre y cuando se hubiere denunciado con anterioridad la dirección electrónica del presentante.
ARTÍCULO 20. Constancia de Recepción. De todo trámite que se inicia en Mesa de Entradas debe entregarse una constancia con la fecha y la identificación del expediente o actuación que se origina.
Cuando la presentación se realiza en el lugar donde se encuentra el expediente, el receptor debe asentar la fecha y entregar la constancia de recepción.
Si la presentación se realiza por correo la constancia será la que expida la oficina postal.
Cuando la presentación se realiza por medios tecnológicos, la constancia será la que expida la autoridad administrativa a la que fue dirigida o la que determinen las normas que regulen esta modalidad.
Los interesados que entreguen un documento o escrito pueden pedir que se certifique una copia de los mismos.
ARTÍCULO 21. Presentación defectuosa. El órgano receptor no puede rechazar presentaciones alegando defectos u omisiones en sus formas o en su contenido, debiendo notificar al interesado la falencia o defecto para que lo subsane en el plazo que al efecto se establezca, que no podrá ser inferior a 5 (cinco) días.
ARTÍCULO 22. Presentación ante órgano incompetente. La presentación que se realiza por error ante un órgano distinto del competente para su tratamiento, debe derivarse por el receptor al organismo que corresponda, si este pertenece a la Municipalidad. Si la presentación hace referencia a temas ajenos a la misma, éste procederá a su archivo notificando previamente tal circunstancia al presentante.
ARTÍCULO 23. Reconocimiento de firma. En caso de duda sobre la autenticidad de una firma, la autoridad administrativa citará fehacientemente al interesado para que en su presencia y previa justificación de identidad, la reconozca o ratifique el contenido de la presentación. Si el citado niega la firma, no ratifica el contenido, no contesta o no concurre, no se dará trámite a la presentación disponiéndose su archivo.
ARTÍCULO 24. Firma a Ruego. Cuando una presentación es suscripta a ruego por no saber o no poder hacerlo el interesado, la autoridad administrativa, previa acreditación de identidad, debe hacer constar dicha circunstancia, el nombre del firmante y el hecho de que fue ratificado en su presencia con la impresión digito pulgar que se estampará al pie de la presentación.
Si nadie firma a ruego del interesado, lo hará la autoridad administrativa, en la forma establecida en el párrafo anterior, de lo que dejará constancia.
ARTÍCULO 25. Acumulación de Peticiones. En una presentación, pueden acumularse varias peticiones siempre que se trate de asuntos conexos que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. Si a juicio de la autoridad administrativa no existe la conexidad implícita o explícitamente alegada por el interesado o la acumulación entorpece la tramitación de los asuntos, la administración de oficio y con copia, las sustanciará individualmente, lo que hará saber al presentante.
ARTÍCULO 26. Agregación de Documentos. Los documentos que se acompañan a las presentaciones y aquellos cuya agregación se solicita pueden presentarse en su original, en testimonios expedidos por autoridad competente, en copia que será certificada por escribano público, autoridad administrativa o judicial.
El interesado puede solicitar al momento de la presentación a la autoridad administrativa la certificación de la copia del documento original, el que una vez cotejado se devolverá al interesado. Asimismo puede solicitar la reserva de cualquier documento, libro o comprobante que se presente, en cuyo caso se guardará bajo constancia.
ARTÍCULO 27. Legalización y Traducción de Documentos. Los documentos expedidos por autoridad estatal extraña a la jurisdicción de la Provincia deben presentarse certificados por el organismo del cual provengan. Los instrumentos públicos expedidos por notario de otra provincia deben estar legalizados. Los documentos redactados en idioma extranjero deben acompañarse con su correspondiente traducción suscripta por traductor matriculado.
ARTÍCULO 28. Firma de Profesionales. Los documentos y planos que se presenten, excepto los croquis, deben ser firmados por profesionales inscriptos en la matrícula cuando así lo exija la ley reglamentaria de la profesión correspondiente.
ARTÍCULO 29. Terceros. Cuando de la presentación del interesado o de los antecedentes agregados al expediente surja que alguna persona física o jurídica pueda tener interés en la gestión, se le notificará de la existencia del expediente al sólo efecto de que pueda tomar intervención en el estado en que se encuentren las actuaciones, sin retrotraer el curso del procedimiento.
ARTÍCULO 30. Acceso a las Actuaciones. Toda persona tiene acceso a los documentos administrativos de acuerdo a lo regulado por las normas respectivas.
En el curso de un procedimiento administrativo, los interesados, sus apoderados, patrocinantes o cualquier persona autorizada puede solicitar vista de las actuaciones durante todo su trámite, con excepción de aquellas que hayan sido consideradas, mediante decisión fundada, secretas o reservadas.
El pedido de vista no requiere formalidad alguna, se solicita en la oficina en que el expediente se encuentra y se concede sin necesidad de resolución expresa al efecto, debiendo el peticionante acreditar su identidad, de lo cual se dejará constancia en el expediente con indicación de lugar y fecha.
ARTÍCULO 31. Pedido de Vista. El interesado puede, sin perjuicio de la posibilidad prevista en el artículo anterior, pedir la vista de las actuaciones por las formas indicadas para efectuar presentaciones. Dentro de los tres (3) días de recibida esa presentación, la autoridad administrativa resolverá su otorgamiento, por un plazo que no puede ser inferior a tres (3) días.
A pedido del interesado y a su costo, se facilitarán fotocopias de las piezas que indique.
ARTÍCULO 32. Suspensión de Plazos. El pedido de vista efectuado en las condiciones del artículo anterior suspende de oficio el plazo para recurrir, cuyo cómputo continuará a partir del día en que se tomó vista o una vez transcurridos los verdías previstos al efecto.
ARTÍCULO 33. Pérdida y Reconstrucción de Expedientes. Comprobada la pérdida de un expediente, debe ordenarse su reconstrucción, incorporando las copias de los escritos y documentos que aporte el interesado y las copias de los informes, dictámenes, vistas legales y en su caso el o los actos administrativos que se hubieren dictado. Una vez reunida la documentación debe notificarse al interesado la continuación del trámite.
Si la pérdida es imputable a la acción u omisión de agentes administrativos, separadamente se instruirá el sumario pertinente para determinar la responsabilidad correspondiente.
CAPÍTULO lll - REPRESENTACIÓN
ARTÍCULO 34. Actuación por derecho propio o representación legal. El interesado puede participar en el trámite directamente o a través de sus representantes legales o convencionales, con sujeción a las pautas y condiciones establecidas en esta norma.
ARTÍCULO 35. Representación. La persona que pretende intervenir en las actuaciones en representación de otra, debe acompañar en su primer intervención los documentos que acrediten la calidad invocada, a excepción de los representantes legales que actúen en nombre de su representado o quien lo haga en nombre de su cónyuge. En estos últimos casos la autoridad administrativa puede requerir la justificación de dicha representación en cualquier estado del trámite.
ARTÍCULO 36. Acreditación de Personería. Los representantes o apoderados deben acreditar su personería con el instrumento público correspondiente o con copia del mismo suscripta por el mandatario, con carta-poder con firma autenticada por autoridad policial o judicial, o por acta labrada ante la autoridad administrativa, la que contendrá la identidad y el domicilio del compareciente y del mandatario y la mención de las facultades que se le confieren.
Si se encuentra agregado a otro expediente administrativo o judicial, basta con acompañar la certificación o la mención correspondiente, lo que la autoridad corroborará.
Cuando se faculte a percibir sumas de dinero puede requerirse poder otorgado ante escribano público, o por instrumento privado con certificación de firmas por escribano público o autoridad judicial.
ARTÍCULO 37. Representación de Personas jurídicas. Cuando se invoque la representación de una persona jurídica, debe acreditarse la constitución regular acompañando el estatuto o contrato social y el instrumento por el cual se designaron sus autoridades, en copia certificada por escribano público o autoridad administrativa.
Cuando se trate de sociedades no constituidas regularmente, la presentación deben firmarla todos los socios a nombre individual e indicar cual de ellos continuará vinculado al trámite.
Para acreditar otras modalidades de organización jurídica debe acompañarse la documentación que según las leyes aplicables exterioricen su constitución regular como sujeto de derecho.
ARTÍCULO 38. Representación en casos urgentes. En casos urgentes debe admitirse la representación sin los instrumentos que acrediten la personería. Si la gestión no fuere ratificada dentro del plazo de sesenta (60) días, será nulo todo lo actuado, y responsable el representante por su desempeño. Durante este plazo no se paralizarán las actuaciones.
ARTÍCULO 39. Unificación de Representación. Cuando varias personas se presenten formulando una presentación de la que surjan intereses comunes puede unificarse la representación en cualquier estado del trámite. Con el representante común se entenderán los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso la resolución definitiva, salvo decisión o norma expresa que disponga que se notifique directamente a las partes interesadas o las que tengan por objeto su comparencia personal.
ARTÍCULO 40. Revocación del Mandato de Representación Común. El nombramiento del mandatario común puede revocarse por acuerdo unánime de los interesados o a petición de uno de ellos, siempre que exista motivo que lo justifique.
Cuando la separación del mandatario común sea decisión de la Administración debe intimar a los interesados para que intervengan directamente o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de continuarse el trámite sin su intervención. Durante el emplazamiento para que el mandante instituya nuevo apoderado, se suspenderá el trámite administrativo.
ARTÍCULO 41. Cese de la Representación. Cesa la representación en los siguientes supuestos:
a) Por revocación del mandato denunciada en las actuaciones. La intervención del interesado en el procedimiento no importará revocación si no lo declara expresamente.
b) Por renuncia, una vez notificada al representado en su domicilio real.
c) Por inhabilidad o muerte del mandante o mandatario.
d) Al operarse alguna causal de cese de la representación legal.
e) Por remoción dispuesta por la autoridad responsable del trámite cuando compruebe que el mandatario procede en forma irregular o incorrecta entorpeciendo el trámite.
En los casos de los incisos b), c), d), y e), se debe notificar al interesado para que intervenga por sí o por nuevo apoderado bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer la caducidad, según corresponda.
En el supuesto de muerte del poderdante se suspende el procedimiento hasta que los herederos o representantes legales del causante se presenten, salvo que se trate de trámites que deben o pueden impulsarse de oficio. El apoderado sólo puede formular las peticiones de mero trámite o indispensables que no admitan demoras para evitar perjuicios derivados de los derechos del causante a sus derechohabientes.
CAPÍTULO IV : DOMICILIO
ARTÍCULO 42. Domicilio Especial y Real. Toda persona que comparece ante la autoridad administrativa por derecho propio o en representación de terceros, debe denunciar el domicilio real del interesado y constituir en la primera presentación un domicilio procedimental dentro del la localidad sede del órgano interviniente.
ARTÍCULO 43. Medios Tecnológicos. El interesado puede constituir, además del domicilio real y procedimental, un domicilio por medios tecnológicos donde se tendrán por válidas las notificaciones que se le efectúen de conformidad con lo establecido en el artículo 49 de la presente.
ARTÍCULO 44. Constitución. La constitución del domicilio debe ser clara y precisa indicando calle, número, piso, oficina, departamento o casillero y cualquier otro dato que contribuya a su ubicación. No puede constituirse domicilio en las oficinas públicas.
ARTÍCULO 45. Constitución Deficiente. Si no se constituye domicilio o no se lo hace de acuerdo a lo dispuesto por el artículo anterior o si el que se constituye no existe o desaparece, se solicitará al interesado, en su domicilio real, que en un plazo de cinco (5) días constituya domicilio en debida forma, bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su intervención o disponer su archivo, según corresponda.
ARTÍCULO 46. Efectos. El domicilio procedimental produce todos sus efectos y se considera subsistente mientras no se designe otro.
ARTÍCULO 47. Omisión de Domicilio Real. Si el interesado o su representante no denuncia el domicilio real u omite informar los cambios ocurridos, habiendo constituido domicilio procedimental, se le solicitará que en un plazo de cinco (5) días subsane el defecto bajo apercibimiento de notificar en éste último todas las resoluciones, aún las que deban efectuarse en el real.
CAPÍTULO V - PRUEBA
ARTÍCULO 48. Prueba. Corresponde a los órganos que intervienen en el procedimiento administrativo realizar las diligencias adecuadas para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos o datos sobre los que deba expedirse, sin perjuicio del derecho de los interesados a ofrecer y producir las pruebas que sean pertinentes.
ARTÍCULO 49. Medios de Prueba. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio de prueba, salvo los que fueran manifiestamente ilegítimos, improcedentes, superfluos o meramente dilatorios.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados, o la naturaleza del procedimiento lo exija, dispondrá la apertura de un periodo de prueba por un plazo no superior a treinta (30) días ni inferior a diez (10), a fin de que se produzcan las que se consideren conducentes.
De oficio o a solicitud de parte interesada puede disponerse una prórroga del período probatorio de hasta treinta (30) días.
ARTÍCULO 50. Prueba informativa. La prueba informativa que deba ser producida por terceros particulares se diligenciará por oficio consignando el plazo para su contestación, el que tendrá carácter obligatorio. El plazo podrá ampliarse si antes de su vencimiento se comunican las causales que impiden su cumplimiento.
ARTÍCULO 51. Prueba testimonial. Los testigos no pueden exceder de cinco (5). Si se ofrece un número mayor se toma audiencia a los primeros cinco (5) ofrecidos en el listado, los que deben interrogarse libremente en la sede del organismo competente. Puede ampliarse la prueba testimonial, cuando se considere necesario, con los demás testigos ofrecidos.
ARTÍCULO 52. Prueba pericial. Los interesados pueden proponer la producción de uno o más informes periciales a su costa. La autoridad administrativa los solicita a sus agentes y oficinas técnicas, o en colaboración, a otros organismos públicos de distinta jurisdicción; si ello no es posible puede, excepcionalmente, requerir la intervención de peritos particulares.
ARTÍCULO 53. Supletoriedad. Se aplican supletoriamente las disposiciones sobre medios de prueba contenidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires.
ARTÍCULO 54. Alegatos. Producida la prueba, el interesado tomará vista y en un plazo de seis (6) días podrá alegar sobre el mérito de la misma. Vencido el plazo sin que lo haya hecho proseguirá el trámite correspondiente
ARTÍCULO 55. Nuevas medidas. Apreciación de la Prueba. El órgano o ente que debe resolver puede, cuando lo estime conveniente, solicitar nuevas medidas probatorias. La prueba debe apreciarse de conformidad con las reglas de la sana crítica.
ARTÍCULO 56. Dictámenes. Sustanciadas las actuaciones, la autoridad que deba dictar resolución final solicitará dictamen al servicio de asesoramiento jurídico municipal.
CAPÍTULO VI NOTIFICACIÓN
ARTÍCULO 57. Eficacia. Decisiones Notificables. La notificación constituye un requisito de eficacia del acto administrativo. Debe notificarse en forma fehaciente:
a) El acto administrativo de carácter final que resuelve la cuestión tratada.
b) El acto administrativo de carácter definitivo que resuelve el recurso.
c) El que resuelve un incidente, el que impide la prosecución del trámite o el que afecte derechos subjetivos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico.
d) El que disponga la apertura a prueba, las demás providencias que se dicten durante la etapa probatoria y la vista para los alegatos.
e) El que disponga emplazamientos, citaciones, vistas o traslados.
f) Todos los demás que según el criterio de la autoridad a cargo del trámite, posean vinculación directa con el ejercicio del derecho de defensa.
Cuando el acto administrativo a notificar se remite a informes, dictámenes o vistas sin transcribirlos, también debe notificarse al interesado dichos actos preparatorios.
ARTÍCULO 58. Contenido. Las notificaciones deben contener la pertinente motivación del acto y el texto de su parte resolutiva con la identificación del expediente correspondiente.
Cuando se trate de las notificaciones indicadas en los incisos a), b) y c) del artículo precedente, las mismas deben indicar además, el recurso que puede interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deba articularse, ante que órgano, o en su caso, si el acto es definitivo. La omisión o el error al efectuar tal indicación no perjudicará al interesado, quien podrá deducir el recurso.
ARTÍCULO 59. Forma. Las notificaciones se realizarán:
a) Personalmente en el expediente, firmando el interesado ante la autoridad administrativa, previa justificación de identidad.
b) Por cédula, en la que se transcribirá la resolución que deba notificarse o se acompañará su copia.
c) Por telegrama con aviso de entrega, el cual deberá agregarse al expediente.
d) Por carta documento, cuya copia y constancia de recepción deberá agregarse al expediente.
e) Por cualquier otro medio que permita tener constancia de la fecha de recepción y de la identidad del acto notificado.
ARTÍCULO 60. Notificación por Medios Tecnológicos. Puede utilizarse la notificación a través de medios tecnológicos, cuando el interesado haya denunciado un domicilio conforme lo establecido al respecto en la presente. Esta notificación se tendrá por válida cuando permita tener constancia de la fecha de recepción y la identidad del acto notificado. En su defecto será necesario para otorgarle validez que la copia de la notificación sea devuelta por el receptor con su firma y aclaración.
ARTÍCULO 61. Notificación por Cédula. Cuando el medio es la cédula, el empleado notificador debe llevarla por duplicado; una de las copias la entregará a la persona que deba notificar o en su defecto a cualquiera de la casa. En la copia destinada a ser agregada al expediente pondrá constancia del día y lugar de la entrega, requiriendo la firma y la aclaración de la persona que la recibe, o poniendo constancia de que se negó a firmar.
Cuando no encuentre la persona a la cual deba a notificar y nadie de la casa quiera recibirla, la fijará en la puerta dejando constancia de esta circunstancia en el ejemplar destinado a ser agregado en el expediente.
ARTÍCULO 62. Domicilio de Notificación. Las notificaciones deben dirigirse al domicilio procedimental, o en su defecto, al domicilio real del interesado.
ARTÍCULO 63. Notificación por Edictos. Las notificaciones a personas inciertas o cuyo domicilio se ignore se hará por edictos publicados en el Boletín Oficial durante tres (3) días corridos y se tendrán por notificadas el quinto día hábil posterior a la última publicación.
También podrá realizarse por radiodifusión en días hábiles. En cada emisión se indicará cuál es el último día del pertinente aviso a los efectos indicados en la última parte del párrafo anterior.
Si el procedimiento se inicia de oficio la autoridad administrativa debe dejar constancia de las diligencias previas para determinar el último domicilio de quien se pretende notificar.
ARTÍCULO 64. Nulidad. Toda notificación en contravención a las normas que anteceden será nula. No obstante, si del expediente se desprende que el interesado ha tenido conocimiento fehaciente del acto que la motivó y no le ha provocado indefensión, la notificación tendrá efectos desde entonces.
CAPÍTULO VII - PLAZOS
ARTÍCULO 65. Plazos. Los plazos administrativos obligan por igual y sin necesidad de intimación alguna a la Administración y a los interesados en el procedimiento.
ARTÍCULO 66. Cómputo. Todos los plazos administrativos se cuentan por días hábiles administrativos, salvo expresa disposición en contrario o habilitación de días inhábiles resuelta a petición de parte o de oficio y notificada fehacientemente.
Todos los plazos empiezan a correr a partir del día hábil siguiente al de la notificación.
Cuando la notificación se realiza en día inhábil el plazo se contará como si la notificación se hubiera realizado en el día hábil inmediato posterior.
ARTÍCULO 67. Fecha de Presentación. Para determinar si una presentación personal se realiza en término se toma en cuenta el sello fechador o constancia de la autoridad administrativa en la misma presentación.
Cuando la presentación se realiza por correo se toma el día de su despacho en la oficina de correos, a cuyo efecto se debe agregar el sobre donde conste el sello de expedición.
Cuando se realiza a través de medios tecnológicos, se toma la fecha de la constancia que expida la autoridad administrativa a la que fue dirigida, o la que determinen las normas que regulen esta modalidad.
En caso de faltar el sello fechador o la constancia de recepción se toma la fecha enunciada en la presentación y si esta no la tiene, se presume que se presentó en término.
ARTÍCULO 68. Presentación válida en el día siguiente al vencimiento. Toda presentación no entregada dentro del horario administrativo del día en que vence un plazo, puede ingresar válidamente el día hábil inmediato posterior.
ARTÍCULO 69. Presentación Posterior. Excepto lo previsto para el caso de interposición de recursos, el vencimiento de los plazos no impide al interesado efectuar presentaciones con posterioridad, debiendo continuar el trámite según su estado.
ARTÍCULO 70. Prórroga. La autoridad administrativa de oficio o a pedido del interesado, antes del vencimiento del plazo, puede disponer su prórroga por el tiempo estrictamente razonable que fije mediante resolución fundada y siempre que no resulten afectados los derechos de terceros ni el buen orden de las actuaciones. La prórroga no podrá exceder la extensión del plazo original.
ARTÍCULO 71. Plazo General. Si no existe un plazo especial establecido por esta norma, su reglamentación o normas especiales, para la realización de un determinado trámite, este debe producirse en el plazo máximo de diez (10) días. El plazo para dictar el acto final o definitivo será de treinta (30) días contados a partir del momento en que las actuaciones estén en estado de resolverse.
ARTÍCULO 72. Perentoriedad. Los plazos establecidos para interponer recursos administrativos son perentorios, una vez vencidos hacen perder el derecho a su tratamiento, salvo como denuncia de ilegitimidad.
ARTÍCULO 73. Denegatoria tácita. Vencido el plazo que tenga la autoridad administrativa para realizar actos de mero trámite o preparatorios o en su caso para resolver una petición o recurso, el interesado puede solicitar pronto despacho. Si transcurrieren treinta (30) días contados a partir de dicha solicitud, sin que la autoridad administrativa se expida el interesado puede considerar que hubo resolución denegatoria o adversa.
CAPÍTULO VIII - TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
ARTÍCULO 74. Terminación Normal. El procedimiento administrativo termina:
a) con el dictado del acto administrativo final que resuelve la cuestión en tratamiento,
b) con el dictado del acto administrativo definitivo que resuelve el recurso,
c) con el dictado del acto administrativo de alcance general.
ARTÍCULO 75. Desistimiento. El desistimiento del procedimiento que haga el interesado, no obliga a la Administración si la cuestión planteada puede llegar a afectar el interés público o los intereses de terceros, lo que así se declarará por resolución fundada, prosiguiendo las actuaciones hasta que recaiga la decisión pertinente.
ARTÍCULO 76. Renuncia. Los interesados pueden renunciar a sus derechos si éstos fueran renunciables; la renuncia debe ser expresa y sólo afecta al renunciante, siendo aplicable lo establecido en el artículo anterior.
La renuncia impide promover otra petición por el mismo objeto y causa.
ARTÍCULO 77. Caducidad. Si transcurren sesenta (60) días desde que un trámite se paraliza por causa imputable al interesado, habiendo sido iniciado por éste o correspondiendo a éste su impulso, el órgano que interviene en dichas actuaciones le notificará que, si transcurren otros treinta (30) días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad del procedimiento y se archivará el expediente.
Operada la caducidad el interesado puede, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente en el que puede hacer valer las pruebas ya producidas.
Se exceptúan de la caducidad los trámites que la Administración considere que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés público.
ARTÍCULO 78. Requisitos. El acto administrativo se dictará teniendo en cuenta los siguientes requisitos esenciales:
a) Competencia.
b) Causa.
c) Procedimiento.
d) Contenido u objeto.
e) Motivación.
f) Finalidad.
g) Forma
CAPÍTULO IX - ACTO ADMINISTRATIVO
ARTÍCULO 79. Competencia y Procedimiento. El acto administrativo de alcance individual debe emanar de órgano competente mediante el procedimiento aplicable que garantice el derecho de defensa.
ARTÍCULO 80. Contenido, Finalidad y Causa. El contenido del acto administrativo debe ajustarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, adecuarse a los fines de aquel sin perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, contener medidas proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad y tener por causa los antecedentes de hecho y de derecho que llevaron a dictarlo.
ARTÍCULO 81. Motivación. Todo acto administrativo debe motivarse cuando afecte la esfera de derechos del interesado o terceros, resuelva recurso o se aparte del criterio seguido en actuaciones precedentes o de los dictámenes de órganos consultivos.
ARTÍCULO 82. Forma. Los actos administrativos deben documentarse por escrito y contener.
a) Lugar y fecha de emisión.
b) Mención del órgano o entidad de quien emanen.
c) Individualización y firma de la autoridad que lo emite.
Todo acto administrativo de carácter final o que resuelve un incidente planteado o afecte derechos subjetivos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico debe indicar el recurso que se puede interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual debe articularse. La omisión o el error en tal indicación no afecta la validez del acto y no perjudica al interesado, quien podrá deducir el recurso.
Cuando deba dictarse una serie de actos de igual naturaleza que involucre a más de un interesado, por razones de economía procesal y celeridad podrá dictarse un acto colectivo en el que se especificaran las circunstancias que individualicen cada uno de los actos.
ARTÍCULO 83. Vías de hecho. El órgano que ejerza funciones administrativas se abstendrá de realizar comportamientos materiales que importen vías de hecho lesivas de un interés tutelado, o de ejecutar un acto estando pendiente un recurso cuando una norma expresa establezca la suspensión de sus efectos, o que habiéndose resuelto no hubiera sido notificado.
ARTÍCULO 84. Actos Verbales. Puede prescindirse de la forma escrita cuando medie urgencia o imposibilidad de hecho; en estos casos, sin embargo, debe el acto documentarse por escrito a la brevedad posible, salvo que se trate de actos cuyos efectos se hayan agotado y respecto de los cuales la constatación no tenga razonable justificación.
También puede prescindirse cuando la decisión resulte banal, de mero ordenamiento, y no afecte intereses particulares.
ARTÍCULO 85. Presunción de Legitimidad. Eficacia. Obligatoriedad. El acto administrativo se presume legítimo y produce efectos desde su dictado a menos que este sujeto a condición o plazo.
Adquiere fuerza obligatoria para que la autoridad administrativa pueda exigirlo por sus propios medios desde su notificación.
ARTÍCULO 86. Fuerza Ejecutoria. El acto administrativo notificado permite a la autoridad administrativa aplicarlo con acciones coactivas en los supuestos expresamente previstos, o cuando deba protegerse el dominio público, el patrimonio cultural o natural, desalojar o demoler edificios que amenacen la seguridad o salubridad, incautar muebles peligrosos para la salud o seguridad de la población, intervenir en la sofocación y prevención de incendios, evitar la continuidad en la comisión de faltas, o en otras situaciones similares.
Cuando la norma o la naturaleza del acto lo exijan se requerirá la intervención judicial.
ARTÍCULO 87. Fuerza Ejecutoria Urgencia. Los actos no notificados regularmente carecen de ejecutoriedad, no corren a su respecto los plazos de los recursos y pueden ser revocados por la autoridad que lo dictó o por sus superiores.
Cuando la urgencia del caso lo requiere y la notificación se demore por causas no imputables a la autoridad administrativa, pudiendo causar esta circunstancia graves perjuicios al interés general, la autoridad administrativa podrá excepcional y cautelarmente ponerlo en práctica, siendo responsable de los perjuicios que la medida pueda causar a quien debió notificarse el acto administrativo.
ARTÍCULO 88. Suspensión. La interposición del recurso administrativo no suspende la ejecución del acto impugnado, pero la autoridad administrativa puede disponerla de oficio o a pedido del interesado, en los siguientes casos:
a) Cuando existan razones de interés público que aconsejen demorar la ejecución del acto.
b) Cuando la ejecución pueda causar un daño grave al interesado o terceros.
c) Cuando se alegue fundadamente su nulidad.
ARTÍCULO 89. Retroactividad. El acto administrativo no tiene efectos retroactivos, sea o no de orden público. Puede tener efectos retroactivos cuando se dicte en sustitución de otro revocado por ilegitimidad o cuando los supuestos de hecho necesarios existían a la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto y ésta favorece al interesado, siempre que no se lesionen derechos de terceros.
ARTÍCULO 90. Caducidad del Acto Administrativo. Se produce la caducidad del acto administrativo cuando habiendo sido impuestas por el mismo o por el ordenamiento jurídico determinadas condiciones que debe cumplir el interesado, éste no las satisfaga en el plazo fijado, previa notificación para que lo haga dentro del término adicional si así se estableciere.
ARTÍCULO 91. Actos de Alcance General. Es aplicable a los actos de alcance general en cuanto sea compatible el régimen jurídico establecido para el acto administrativo de alcance individual, excepto en materia de notificación y plazos de impugnación.
ARTÍCULO 92. Publicación. Todo reglamento debe publicarse. La falta de publicación no se subsana con la notificación individual a uno o varios interesados. Sin perjuicio de otras formas, se deberá publicar en forma íntegra en el Boletín Municipal o sistema que lo reemplace y en la página de internet del organismo.
ARTÍCULO 93. Vigencia. Los reglamentos administrativos producen efectos jurídicos desde el día que su texto determine o a falta de este a partir de los ocho (8) días corridos desde su publicación en el Boletín Municipal.
ARTÍCULO 94. Actos de Administración. Los actos que rigen internamente la función administrativa no obligan a los interesados, pero estos pueden invocarlos en su favor o recurrirlos como actos de alcance general.
ARTÍCULO 95. Anulabilidad. El acto administrativo es anulable cuando alguno de sus elementos presente irregularidad o vicio que no llegue a impedir su subsistencia. Las deficiencias formales no permiten categorizar el acto como anulable.
ARTÍCULO 96. Nulidad. El acto administrativo es nulo, en los siguientes casos:
1) Cuando la voluntad de la administración se encuentra excluida por dolo, por violencia física o moral, o por simulación.
2) Cuando se dicta con vicio grave por:
a) incompetencia, en razón de la materia, del territorio o del tiempo
b) falta de causa,
c) violación de la norma aplicable,
d) violación de la finalidad de la norma en que se inspiró su dictado,
e) violación absoluta del procedimiento legal.
ARTÍCULO 97. Cláusula Accidental. La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importa la nulidad de éste, siempre que sea separable y no afecte la esencia del acto.
ARTÍCULO 98. Revocación. El acto administrativo nulo debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad en sede administrativa.
Cuando con la revocación del acto se comprometan las condiciones vitales de su titular y este haya obrado de buena fe, la revocatoria deberá promoverse ante el órgano judicial.
ARTÍCULO 99. Pedido Judicial de Anulabilidad. El acto administrativo anulable del que hayan nacido derechos a favor de los interesados no es revocable en sede administrativa, pudiendo promoverse la acción pertinente por ante el órgano judicial.
Sin embargo, puede ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado conocía el vicio o si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros.
ARTÍCULO 100. Revocación por Razones de Oportunidad, Mérito y Conveniencia. Todo acto puede revocarse, modificarse o sustituirse por razones de oportunidad, mérito o conveniencia antes de ser notificado, o bien indemnizando los perjuicios que cause a los damnificados con los alcances fijados en materia expropiatoria. También puede revocarse cuando el derecho se hubiere otorgado a título precario.
ARTÍCULO 101. Saneamiento. El acto administrativo anulable puede sanearse mediante:
a) Ratificación en caso de incompetencia en razón del grado, por el órgano competente, siempre que la avocación o la delegación sean procedentes.
b) Confirmación por el órgano que dictó el acto, o su superior, subsanando el vicio que lo afecta.
Los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha del acto objeto de ratificación o confirmación.
ARTÍCULO 102. Errores Materiales. En cualquier momento pueden rectificarse los errores materiales o de hecho y los aritméticos, siempre que la enmienda no altere el objeto del acto.
ARTÍCULO 103. Aclaración El interesado puede pedir, en el plazo de cinco (5) días de notificado, aclaratoria de cualquier elemento del acto o que se supla cualquier omisión sobre algunas de las peticiones o cuestiones planteadas.
ARTÍCULO 104. Revisión. Puede pedirse la revisión de las decisiones firmes cuando:
a) Se haya incurrido en manifiesto error de hecho que resulte de las propias constancias del expediente administrativo.
b) Se haya dictado el acto administrativo como consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta, o graves irregularidades comprobadas administrativamente o basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se haya declarado después de la emisión del acto.
c) El afectado por dicho acto, halle o recobre documentos decisivos ignorados, extraviados o retenidos por fuerza mayor o por obra de un tercero.
CAPÍTULO X – RECURSOS
ARTÍCULO 105. Principio General. Todo acto administrativo final que resuelva el procedimiento o de trámite afecte al interesado, es impugnable mediante el Recurso Administrativo establecido en esta ley.
ARTÍCULO 106. Actos No Recurribles. Las medidas preparatorias de decisiones administrativas, los informes, dictámenes y vistas, aunque sean obligatorios y vinculantes para el órgano administrativo, no son recurribles.
ARTÍCULO 107. Resolución. El recurso debe proveerse y resolverse cualquiera sea la denominación que el recurrente le dé, cuando resulte indudable su impugnación o disconformidad con el acto.
ARTÍCULO 108. Procedencia y Resolución. El Recurso Administrativo debe fundarse por escrito interponerse dentro del plazo de diez (10) días de su notificación fehaciente. Se presenta ante el organismo que dictó el acto, debiendo resolverlo el órgano con competencia resolutoria final.
Se entiende órgano con competencia resolutoria final al Intendente Municipal, Secretarios del Departamento Ejecutivo, Subsecretarios con dependencia directa del Intendente, y máxima autoridad de Entes Descentralizados o de la Persona Jurídica en ejercicio de potestades públicas.
ARTÍCULO 109. Actos de Autoridad Sin Competencia Resolutoria Final. Acto Definitivo. En el caso que el acto emane de un funcionario que no tenga competencia resolutoria final, el recurso administrativo lo resuelve quien la tenga. Ese acto es definitivo, quedando firme para la administración, salvo que se incoara la acción contencioso administrativa o la reapertura del procedimiento este expresamente permitida.
ARTÍCULO 110. Actos de Autoridad con Competencia Resolutoria Final. Acto Definitivo. Cuando el acto administrativo emana de órgano con competencia resolutoria final el acto que resuelva el recurso administrativo es definitivo.
ARTÍCULO 111. Denuncia de Ilegitimidad. Vencidos los plazos para interponer el recurso se pierde el derecho para articularlo. No obstante la presentación debe tramitar como denuncia de ilegitimidad y tratarse de manera análoga al recurso para comprobar si el acto incurre en ilegitimidad; salvo que por estar excedidas razonables pautas temporales se entienda que medió abandono voluntario del derecho.
Si la denuncia es procedente se revoca el acto impugnado, si no lo es, el acto que la desestima no es recurrible.
ARTÍCULO 112. Recurso contra Reglamentos. Resolución. Contra el acto de alcance general dictado por autoridad con competencia resolutoria final se puede deducir el recurso administrativo ante la autoridad que los dictó, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días contados desde su vigencia o de su notificación y su resolución es definitiva, sin perjuicio del recurso administrativo contra los actos que lo apliquen.
ARTÍCULO 113. Recursos contra Reglamentos emanados de Autoridad Jerárquicamente Inferior. Resolución. Contra el acto el acto de carácter general que emane de un funcionario que no tenga competencia resolutoria final, el recurso administrativo es resuelto por quien la tenga en razón de la materia legalmente asignada y su resolución es definitiva, sin perjuicio del recurso administrativo contra los actos que lo apliquen.
ARTÍCULO 114. Queja. Contra los defectos de tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que incurra la autoridad administrativa durante el procedimiento, el interesado puede acudir en queja ante el superior jerárquico del responsable por la falencia o demora. Asimismo puede solicitar al superior que se avoque al conocimiento y decisión del trámite.
CAPÍTULO XI - PARTICIPACIÓN CIUDADANA
ARTÍCULO 115. Acto de alcance general. Procedimiento de elaboración participativa de normas. Cuando se proyecte el dictado de actos administrativos de alcance general, que puedan afectar a la comunidad en su conjunto o a grupos de personas determinados o determinables, el órgano encargado de su elaboración deberá informar a la ciudadanía acerca de las actuaciones que se encuentran en trámite, fijando un plazo para que cualquier interesado pueda intervenir en un procedimiento de elaboración participativa de normas.
ARTÍCULO 116. Utilización del procedimiento. El procedimiento mencionado en el artículo anterior es obligatorio para el órgano competente, excepto que motivos de urgencia o las especiales características de la norma a dictarse hicieran materialmente imposible dar curso al mismo. De tal imposibilidad debe dejarse constancia en los fundamentos de la norma.
CAPITULO XII - DENUNCIAS
ARTÍCULO 117. Violación de normas. Toda persona que tenga conocimiento de la violación de normas por parte de algún órgano de la Administración, puede denunciarlo, ya sea por escrito o verbalmente, personalmente, por correo o por los medios tecnológicos que las normas contemplen.
ARTÍCULO 118. Contenido. La denuncia debe contener nombre y apellido, documento y domicilio del denunciante, de un modo claro la relación del hecho con la circunstancia del lugar, tiempo y modo de ejecución y la indicación de sus autores y partícipes, damnificados, testigos y demás elementos que puedan conducir a su comprobación.
ARTÍCULO 119. Trámite. Presentada una denuncia, la autoridad administrativa debe practicar las diligencias necesarias para la determinación de su veracidad.
ARTÍCULO 120. Intervención del denunciante. El denunciante no es parte en las actuaciones pero se le debe notificar del resultado de la investigación.
CAPÍTULO XIII . POTESTAD ORDENADORA Y SANCIONADORA
ARTÍCULO 120. Facultades. Para asegurar el buen orden de las actuaciones, la autoridad administrativa responsable del trámite puede aplicar sanciones a los interesados en caso de que, por acción u omisión obstruyan su normal desarrollo, demuestren falta de lealtad o probidad en el tratamiento del asunto, se aparten de la buena fe procedimental, afecten la dignidad de las instituciones o falten el debido respeto a los agentes públicos o a los terceros vinculados al procedimiento.
ARTÍCULO 121. Sanciones. Las sanciones que pueden aplicarse a los interesados, según la gravedad de las faltas, son: llamado de atención, apercibimiento, multas de hasta el importe equivalente a dos (2) salarios mínimos del personal ingresante con módulo de 35 horas semanales vigente al momento de hacerse efectiva y exclusión del procedimiento. La resolución que impone la sanción, es recurrible mediante el recurso administrativo previsto en esta ley.
CAPÍTULO XIV - DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
ARTÍCULO 122. Reglamentación. El Departamento Ejecutivo reglamentará la presente con disposiciones complementarias.
ARTÍCULO 123. Derogación. Derógase la Ordenanza General 267 y toda otra norma que se oponga a la presente.
ARTICULO 124.- De forma
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